D.administrativo I (completos), Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga D.administrativo I (completos) y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! TEMA 1: DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1. APROXIMACIÓN A LOS CONCEPTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1.1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO La manera más fácil de definir el Derecho administrativo es decir que es el Derecho de la Administración Pública. Esta definición hay que matizarla. El derecho administrativo comprende un conjunto de normas jurídicas que regulan:  La organización administrativa.  La actividad de la Administración.  Las relaciones de la Administración con otros sujetos.  Los controles a los que se somete la Administración. Este sistema normativo conforma un ordenamiento jurídico que se funda en principios propios y en un conjunto de conceptos, técnicas y reglas de integración que lo diferencian de otras ramas del ordenamiento. Pero una parte de la legislación administrativa se aplica también a sujetos que no son Administración Pública. Además, la Administración también se rige por otros ordenamientos. 1.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA No se puede dar un concepto de Administración Pública; un autor alemán sostuvo que la Administración Pública se puede describir, pero no se puede definir. La Administración Pública es una organización que provee cotidianamente las necesidades generales. Tiene como característica fundamental la objetividad, actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, entre otros, y con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Las características de la Administración Pública son las siguientes:  Es una organización La Administración Pública es una organización con carácter público, forma parte del poder público y se integra en el poder ejecutivo. Es dirigida por el 1 Gobierno y tiene personalidad jurídica, eso significa que es sujeto de derechos y deberes y que puede interactuar con la ciudadanía. Pero además, la característica de la personalidad jurídica de la Administración es que es una personalidad jurídica única; sólo tiene personalidad jurídica la Administración Pública, no todos los órganos en los que esta se divide por razón de materia. Existe una pluralidad de administraciones públicas. Las más importantes son las territoriales, que son: las del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las provincias y de los municipios. Todas ellas, como Administración Pública, tienen personalidad jurídica, pero no sus respectivos órganos. La diferencia entre la Administración Pública del Estado y de las Comunidades Autónomas y la Administración Pública de las provincias y los municipios es que las últimas son una Administración Pública y las primeras tienen Administración Pública, además de poder legislativo, ejecutivo y judicial (Estado) y poder legislativo y ejecutivo (CCAA). El régimen jurídico común para todas las administraciones públicas es la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Se arbitran unas técnicas de relación entre todas esas administraciones públicas.  Provee cotidianamente las necesidades generales La Administración Pública ordena y controla las actividades privadas, presta servicios a los ciudadanos, apoya y colabora con particulares para el desarrollo económico y social y otros fines de interés general. Para todo ello, se encarga de obtener los recursos económicos necesarios y dispone de medios materiales y personales. La Administración también dicta normas jurídicas (decretos-ley y decretos legislativos), tiene potestad reglamentaria. La Administración Pública se encuentra investida de poderes exorbitantes. Los actos administrativos son válidos y conformes al derecho, por lo que hay que ejecutarlos. La Administración puede imponer su cumplimiento a través de sus poderes exorbitantes. Un ejemplo de poder exorbitante es la potestad de desahucio. La Administración incluso resuelve conflictos entre particulares.  Característica fundamental de la Administración  Objetividad La Administración Pública tiene que actuar conforme al interés general. 2  Separación de poderes. La Administración Pública se inserta en el poder ejecutivo. Ese principio de separación de poderes no se ha llevado a rajatablas, ya que a la Administración Pública se le confiere el poder de crear normas (potestad reglamentaria). Además, puede autotutelar sus propias situaciones jurídicas, dirimir sus propias controversias con los particulares.  Principio de legalidad. Sometimiento del poder al derecho como reacción al Estado absolutista. La Administración tiene un sometimiento mayor al Derecho, ya que este debe contemplar sus conductas para que pueda llevarlas a cabo. 4. TRANSFORMACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL SIGLO XX Nuestro Derecho administrativo, que surge del Estado de Derecho de la Revolución Francesa, experimentó a lo largo del siglo XX una transformación especial. En Estado liberal del siglo XIX, la Administración era abstencionista, se limitaba a establecer un orden normativo que asegura el libre desarrollo de las iniciativas privadas y las relaciones sociales. Proporciona determinadas obras públicas y unos pocos servicios básicos a los ciudadanos. En el siglo XX, la Administración empezó a intervenir cada vez más en múltiples sectores. La Administración Pública asume la prestación de servicios públicos básicos, como la enseñanza, la sanidad o la seguridad social. Por otro lado, provee también a los ciudadanos prestaciones de contenido económico, como el abastecimiento del agua, saneamiento, transportes, energía… El Estado asume la cualidad de empresario productor de bienes y servicios destinados al mercado. La Administración era la titular de grandes empresas económicas y de servicios. Al mismo tiempo, se produce una descentralización y una diversificación de estructuras. En todos los grandes Estados desarrollados coexisten distintos niveles territoriales de Administración. También se van produciendo matizaciones en la configuración del Estado de Derecho y del Estado Democrático en un plano general, no solamente en España. Los partidos políticos van asumiendo un protagonismo cada vez mayor en detrimento de la separación de poderes. 5 Se llega a hablar del Estado de partidos. Supone un protagonismo de las iniciativas del Gobierno frente al Parlamento. Las funciones de la Administración son tan extensas que es posible que la ley pueda regularlas todas. Por eso muchas leyes se remiten a los reglamentos gubernativos o a normas de distinto tipo que han de elaborarse y aprobarse por las distintas Administraciones públicas. También es característica del siglo XX la diversificación de las relaciones entre la Administración y la sociedad. La Administración se manifiesta típicamente a través de sus actos administrativos y el contrato administrativo; en el siglo XX se evoluciona también hacia fórmulas negociales, de colaboración o de consenso, que se tratan de relaciones bilaterales entre la Administración y particulares. También se observa una potenciación de situaciones activas, es decir, una apertura de los esquemas de legitimación de la ciudadanía. En un primer momento se considera que el interesado es quien tiene un derecho subjetivo. Paulatinamente se va ampliando y no solamente es quien tenga un derecho subjetivo, sino quien tenga un interés legítimo, ya sea individual o colectivo. Ante el desbordamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aparecen nuevas instituciones y mecanismos de control, como el Defensor del Pueblo, auditorias y evaluaciones…) y medios alternativos de resolución de conflictos. 5. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS Se destacan como factores de impacto en la situación actual del Derecho administrativo y la Administración Pública las tendencias del neoliberalismo, la globalización y la difusión de nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.  Privatizaciones y cambio de funciones Como consecuencia del incremento de cometidos de la Administración y del gasto público, en torno a los años 70 del siglo XX se produjo una profunda crisis. Como reacción esta situación, se ha llevó a cabo un proceso de devolución a la sociedad de actividades y servicios que habían sido asumidos por la Administración. El Estado sigue sirviendo los servicios públicos esenciales y las prestaciones necesarias. Parte de esos servicios corresponde prestarlos a las empresas privadas bajo regulación y control públicos. 6 Otra reacción fue la enajenación de una parte importante del patrimonio empresarial público, sobre todo a partir de los años 90. Los grandes servicios públicos monopolizados se abrieron a la libre competencia.  La ‘’huida del Derecho administrativo’’ Esta tendencia ha conducido a abandonar la aplicación del Derecho administrativo, sustituyéndolas La primera consecuencia fue sustituir la prestación directa de servicios y actividades que realizaba la Administración por la gestión indirecta por empresas privadas mediante contratos que la Administración les adjudica. Se trata de crear sociedades y fundaciones privadas para la realización de actividades públicas con fondos públicos. También se aplica el derecho privado a las relaciones de la Administración con su personal y con sus bienes. Los límites de la huida del derecho administrativo tienen que ver con que la Administración es una organización que sirve los intereses generales con recursos públicos. Y cuando se manejan recursos públicos, hay que atender a una serie de garantías y observar determinados criterios, como aplicar estrictamente la legalidad y respetar la igualdad y los demás derechos fundamentales de los ciudadanos.  Desarrollo del Derecho Administrativo Europeo e impacto de la globalización La globalización origina que cada vez más nuestra legislación administrativa interna provenga de organismos internacionales. Nuestro Derecho administrativo cada vez está más nutrido de normas de la Unión Europea. En el ámbito de la Unión Europea existe un Derecho administrativo comunitario compuesto por normas, y principios y reglas elaboradas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Este controla la aplicación del Derecho comunitario en los Estados miembros. Además, se observa una paulatina armonización de los Derechos Administrativos internos.  La buena administración El principio de buena Administración indica que es importante que la Administración cumpla correcta y diligentemente las tareas que la sociedad le encomienda. 7 materialmente públicas derivan de la voluntad de un sujeto público, persiguen fines de interés general y se financian total o en su mayor parte con recursos públicos. Para ello a veces será necesario levantar el velo de las personificaciones privadas mediante las que actúa la Administración. De ahí, por ejemplo que la Administración deba seleccionar a su personal laboral atendiendo a principios de igualdad, mérito y capacidad. La forma jurídica de la actividad y organización tienen que ser adecuadas al tipo de actividad que se realiza y es la actividad la que debe determinar el régimen jurídico aplicable. 8. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 8.1. LA CONCEPCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA  La Administración Pública es una institución al servicio objetivo de los intereses generales La Constitución española establece en el artículo 103.1 que la Administración Pública ‘’sirve con objetividad los intereses generales’’. El principio de objetividad tiene importantes consecuencias. En primer lugar, la Administración es una organización profesionalizada. Su personal debe ser seleccionado según mérito y capacidad y el estatuto de los funcionarios públicos debe garantizar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. En segundo lugar, la Administración debe actuar con eficacia. Ello explica que se le otorguen poderes y prerrogativas, que se le requiera adecuar los medios a los fines y una permanente atención a las condiciones en que se desenvuelve la acción administrativa y la labor de sus agentes.  Qué son los intereses generales La Administración no es la que deduce los intereses generales por sí misma, estos los tiene que determinar el legislador. Los intereses generales son los intereses sociales y colectivos que el Estado asume como propios.  Gobierno y Administración Conviene diferenciar entre Gobierno y Administración. El Gobierno es un órgano político que recibe sus poderes del cuerpo electoral; dirige la política interior y exterior, la Administración civil y milita y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (artículo 97 CE). 10 En el ejercicio de estas funciones, el Gobierno se rige por el Derecho administrativo. Pero el gobierno también lleva a cabo actos políticos o de gobierno, como por ejemplo disolver las Cámaras; en estos casos no se rige por el Derecho administrativo. La Administración, en cambio, no es un sujeto político, cumple las directrices e instrucciones que le haya marcado el Gobierno (transparentes y sujetas a control político). Pero que la Administración sea dirigida por el Gobierno no quiere decir que esté al servicio del Gobierno, ya que está al servicio de los ciudadanos y de lo intereses generales. El Gobierno es una institución representativa, pero la Administración Pública no. Esta está subordinada al Gobierno y sujeta a su vigilancia y control. La neutralidad política de la Administración es esencial para mantener una continuidad de la acción administrativa y de los servicios públicos, ya que la Administración pertenece a pesar de los cambios de Gobierno.  Participación y transparencia Entre los criterios que deben presidir entre la Administración Pública y los ciudadanos destacan:  La Audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.  El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. Participar significa influir en la decisión. La participación de los ciudadanos no debe perturbar la gestión de los servicios ni dilatar excesivamente las decisiones. La transparencia administrativa no puede ser absoluta. En ocasiones, el secreto debe prevalecer para salvaguardar los derechos e intereses de los ciudadanos sobre los que la Administración tiene datos importantes que atañen a su intimidad. También cuando la publicidad pueda perjudicar intereses públicos primarios. Estos derechos pueden ser alegados y defendidos ante la propia Administración y ante los Tribunales, en su caso.  Una organización plural y descentralizada 11 Los principios constitucionales conforme a los que se organiza la Administración son los siguientes: descentralización, autonomía y desconcentración.  Principio de descentralización. La descentralización puede ser territorial o funcional. La primera supone la existencia dentro del Estado de distintos niveles territoriales de gobierno dotados de autonomía (Comunidades Autónomas, gobiernos locales, etc.) La segunda tiene carácter exclusivamente administrativo (Universidades).  Principio de autonomía. La autonomía implica la capacidad de ejercer un conjunto de competencias bajo la propia responsabilidad y dar una orientación política propia (que puede ser distinta) a la acción de gobierno y administrativa. Nuestro sistema constitucional, en este sentido, ha sido definido como ‘’Estado de las Autonomías’’, que se refiere a la división del Estado en Comunidades Autónomas.  Principio de desconcentración. Consiste en atribuir mayores competencias a los órganos inferiores y periféricos de una Administración extensa, en descargo de los órganos superiores y centrales. Los principios de cohesión como consecuencia de la pluralidad de la organización política y administrativa son: la jerarquía, la coordinación, la cooperación o colaboración y la solidaridad.  El principio de jerarquía administrativa consiste en ordenar los órganos con competencias sobre una misma materia con una estructura piramidal, donde los órganos inferiores están subordinados a los superiores.  El principio de coordinación. Son muchas las materias en que el Estado y las Comunidades Autónomas comparten la potestad de actuar. En estas ocasiones es necesario que sus acciones estén coordinadas y no se solapen u obstaculicen.  El principio de colaboración como tal no está recogido de forma expresa en la Constitución. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha considerado que es un principio implícito o intrínseco a la estructura territorial de un Estado descentralizado.  El principio de solidaridad está enunciado en el artículo 2 de la CE. Se trata de un principio básico de cualquier Estado descentralizado. Se exige que las Comunidades Autónomas con mayores recursos económicos sean solidarias con las que tienen peor posición económica. 8.2. EL SOMETIMIENTO PLENO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO 12 Una potestad administrativa es un poder conferido a la Administración Pública por una norma y es un poder se tiene que ejercer no en interés propio sino para servir los intereses generales. Dependiendo del grado o la intensidad de la regulación que contiene el ordenamiento jurídico de las potestades administrativas, se habla de potestades regladas y de potestades discrecionales. La potestad reglada es un poder que al atribuirlo el ordenamiento jurídico programa enteramente la actuación de la administración, de forma que no tiene un margen de valoración. Simplemente aplica una norma jurídica a un supuesto y extrae la única consecuencia jurídica posible, también tasada en la legislación. Nos encontramos ante una potestad discrecional cuando el ordenamiento jurídico confiere un poder a la Administración, pero no programa enteramente la actuación administrativa, sino que le confiere un margen de apreciación para que determine dentro de ese margen cual es la decisión más oportuna. Esto se conoce como discrecionalidad administrativa.  DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Es inevitable atribuir cierto margen de discrecionalidad a la Administración porque el ordenamiento jurídico es incapaz de prever todos los supuestos de hecho perfectamente descritos ni predeterminar las soluciones para los supuestos de hecho, es decir, incapaz de prever la completa actuación de la Administración Pública. Se puede distinguir entre discrecionalidad política y discrecionalidad técnica.  Discrecionalidad política, fuerte o de grado máximo  Hay discrecionalidad política cuando se reconoce un margen de apreciación donde la valoración se funda en criterios de conveniencia u oportunidad política. Por ejemplo: hay determinados puestos dentro de la Administración Pública cuya designación son de oportunidad política, aunque haya que cumplir una serie de requisitos. Otro ejemplo: Aprobación de planes de urbanismo por un ayuntamiento.  Discrecionalidad técnica  Existe cuando el ordenamiento jurídico confiere a la administración un margen de apreciación pero de tipo técnico, no político. La diferencia entre ambas es que la segunda es un poco objetivable y puede ser contrastable a través de pruebas. Por ejemplo: la resolución de un concurso u oposición valorando la capacidad de los candidatos mediante pruebas selectivas. 15 Hay quienes entienden la discrecionalidad como algo negativo, denominándola ‘’caballo de Troya del Estado de Derecho’’ (H. Huber), de donde se sigue la necesidad de reducirla al máximo y de someter su ejercicio a un control judicial estricto. Incluso se ha llegado a sostener una tesis extrema de que los órganos judiciales ante los que se recurra una decisión discrecional puedan anular y en su caso sustituir tal decisión por una propia (T. R. Fernández). Lo cierto es que la Administración no podría desempeñar correctamente su función sin un cierto margen de discrecionalidad. La discrecionalidad es necesaria, inevitable, porque el ordenamiento jurídico no puede predeterminar todas las soluciones que la administración tiene que tomar. No obstante, la discrecionalidad nunca es ilimitada ni puede ser ejercida según el puro arbitrio, está sometida a los límites normativos. El juez controlará los límites externos para la toma de esa decisión, pero no podrá sustituir el criterio de la Administración. En nuestro ordenamiento jurídico se refleja esta segunda postura acerca de la discrecionalidad. Reflejo de ello lo encontramos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que realiza el control judicial de la Administración Pública. Cuando el recurso contencioso-administrativo se dirige contra una decisión administrativa y ese recurso se estima, el juez como mucho puede anular la decisión de la administración, pero no puede tomar la decisión de la administración en sustitución a la decisión de la administración.  CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS Con la expresión conceptos jurídicos se hace referencia a los casos en los que la ley describe el supuesto de hecho que permite una decisión administrativa a través de conceptos abstractos. Para la aplicación de este es necesario que la Administración acuda a la ciencia, la técnica o la experiencia para integrar cuál es su significado. Los conceptos jurídicos indeterminados no son lo mismo que la discrecionalidad. Los conceptos jurídicos indeterminados solamente admiten una decisión válida, mientras que la discrecionalidad se suele admitir varias soluciones igualmente válidas. Por tanto, la consecuencia de ello es que los Tribunales pueden controlar por entero la aplicación de las nomas que contienen conceptos jurídicos indeterminados. 16 Sin embargo, cada vez es más frecuente que las normas utilicen conceptos jurídicos indeterminados de muy amplia indeterminación, donde pueden existir soluciones diferentes e igualmente válidas. Por esta razón, la jurisprudencia suele reconocer que la Administración goza de un margen de apreciación para la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados. Lo que ocurre es que en esos casos la discrecionalidad tiene un menor grado, pues el grado de apreciación se halla condicionado por el propio concepto indeterminado, porque la norma contiene un criterio de valoración que debe ser atendido.  LÍMITES DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Dentro de los límites a la discrecionalidad administrativa podemos distinguir entre límites sustantivos y límites formales. LÍMITES SUSTANTIVOS  Cualquier potestad de la Administración se reconoce para actuar ante determinadas situaciones de hecho. El ejercicio de una potestad discrecional cuando no concurren los hechos determinantes del mismo es contrario al Derecho. Corresponde a los jueces y tribunales determinar si existe o no el hecho determinante.  La Administración tiene que ejercer las potestades discrecionales para fines de interés público. De lo contrario incurre en desviación de poder. Se incurre en esta causa de ilegalidad no solo cuando la Administración adopta una decisión persiguiendo fines particulares, sino cuando persigue fines distintos de aquellos para los que se le otorgaron la potestad correspondiente. La dificultad a la que se enfrenta quien alega la existencia de desviación de poder es probarla, demostrarla.  Dentro del margen en el ejercicio de su discrecionalidad, la Administración tiene que respetar los principios generales del Derecho.  Principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE). Discrecionalidad no es lo mismo que arbitrariedad, cualquier decisión de la Administración debe fundarse en una racionalidad intrínseca, debe ser motivada, coherente y razonada. Cuando no se dan esos elementos la decisión no es discrecional sino arbitraria.  Principio de proporcionalidad. Postula una adecuación entre los medios y los fines que se pretenden conseguir.  Principio de igualdad y no discriminación (artículo 14 CE), esto se controla a través de los precedentes administrativos. El precedente no es fuente del derecho pero sí establece una pauta de actuación que al ciudadano le genera una confianza. 17 1. PREDOMINIO Y PROLIFERACIÓN DE LA NORMA ESCRITA En Derecho administrativo, en términos cuantitativos, lo que predomina es la norma escrita. Pero además, no solo predomina, sino que hay una proliferación de normas escritas. Esto tiene diversas causas: o En primer lugar, la vinculación positiva de la Administración a la ley y al Derecho. o El alto grado de intervencionismo de la Administración. o La dispersión de normas (estatales, de las CCAA, locales, europeas…). o En último lugar, la mutabilidad, las normas cambian con muchísima frecuencia porque regulan la realidad misma. Las consecuencias que trae la proliferación de las normas es la falta de certeza y previsibilidad. A la cantidad de las normas se suma el problema de la calidad de las mimas. Por eso, cada vez tiene más importancia la técnica legislativa. En esta situación de absoluta proliferación de normas se plantea la cuestión de qué consecuencias pueden tener las incorrecciones técnicas en la que incurran las normas. Un defecto de tipo formal no trae consigo la invalidez de la norma; sin embargo, cuando afecta a elementos esenciales y sustantivos de esas normas se puede llegar a la invalidez. Por ejemplo:  Las Leyes de Presupuestos serían inválidas cuando tuviera regulaciones que no tengan relación directa con gastos o ingresos o los criterios de política presupuestaria. Normas que producen confusión o dudas que generan a los destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible o la previsibilidad de los efectos. Omisión de documentos esenciales para la justificación o motivación del reglamento. 2. VARIEDAD DE TIPOS NORMATIVOS El ordenamiento administrativo cuenta con una amplia variedad de normas:  Normas abstractas. A su vez se dividen en normas generales y especiales. o Generales  Regulan aspectos generales de este ordenamiento. Ejemplo: Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. 20 o Especiales  Regulan materias especiales. Ejemplo: Ley de expropiación forzosa. Lo habitual es que las normas generales o especiales sean desarrolladas y complementadas por reglamentos. Ejemplo: Ley de costas, Reglamento de la Ley de Costas. Además, una misma materia puede ser regulada por normas de distinta procedencia y función. En caso de conflicto entre normas, hay que tener en cuenta los principios de jerarquía, competencia, cooperación y los criterios de prevalencia y de supletoriedad.  Leyes medida. Regulan unos casos concretos y determinados. Ejemplo: la que prevé ayudas para los damnificados por una catástrofe.  Leyes de caso único. Son las leyes que van dirigidas a un supuesto muy singular y se agotan en sí mismas con la adopción y ejecución de la medida. Este tipo de leyes son admisibles en nuestro ordenamiento siempre que respondan a una situación de hecho excepcional, regulada de modo proporcionado y razonable, que no afecte a derechos y deberes fundamentales y no debe excluir la tutela judicial efectiva. Por ejemplo: caso Rumasa.  Leyes finalistas. Se limitan a fijar objetivos y fines de la actividad administrativa y a habilitar las potestades para alcanzarlos.  Normas cuyo contenido es organizativo.  Normas de contenido técnico.  Normas de procedimiento de elaboración de las normas.  Normas pactadas. Fruto de acuerdos o negociaciones entre sujetos públicos y privados. Ejemplo: Estatuto de Autonomía.  Normas procedentes de la autorregulación. 3. IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Los principios generales del Derecho tienen una serie de funciones generales:  Informan el ordenamiento jurídico, sirve de marco para la elaboración de las normas jurídicas.  Función interpretativa de todo el ordenamiento jurídico.  Función supletoria.  Parámetro de validez de las normas. Los principios más relevantes en Derecho Administrativo son los siguientes: 21  Principio de legalidad.  Jerarquía normativa.  Juridicidad: actuar conforme al Derecho.  Inderogabilidad singular de los reglamentos.  Igualdad: formal y material.  Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.  Seguridad jurídica.  Buena fe.  Protección de la confianza legítima.  Eficacia, eficiencia y economicidad.  Transparencia. 4. PAPEL LIMITADO DE LA COSTUMBRE La costumbre apenas opera en Derecho Administrativo, ya que esta solo tiene un valor supletorio de la ley o norma escrita, que es quien abunda en esta rama del Derecho. No obstante, hay algunas leyes que se remiten a normas consuetudinarias reguladoras de relaciones administrativas. Ejemplos: Régimen de concejo abierto. Aprovechamiento de los bienes comunales.  Jurados de agua. 5. VALOR DEL PRECEDENTE El precedente administrativo hace referencia a una decisión adoptada con anterioridad por una misma Administración en un supuesto o una serie de supuestos similares. El precedente no es fuente del derecho, pero despliega un valor vinculante para la Administración a través de los principios de igualdad y de confianza legítima. La Administración puede apartarse del precedente, pero tiene que justificar y motivar su decisión, ya que su conducta puede ser un indicio de desigualdad de trato ilícita o discriminatoria. 6. CREACIÓN JUDICIAL DEL DERECHO Los jueces tienen la capacidad de expulsar normas del ordenamiento jurídico, actúan como creando Derecho en negativo. 22 1. CONSTITUCIÓN La Constitución es una norma jurídica que no sólo vincula a los ciudadanos, sino también a los poderes públicos. Se trata de la norma suprema del ordenamiento jurídico. Ello implica que cualquier norma inferior en la posición jerárquica que vulnere sus preceptos carece de validez. Existen muchos tipos de normas en la Constitución:  Normas que regulan derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos.  Normas que contienen prescripciones concretas y determinadas.  Normas que regulan la organización y el funcionamiento de los poderes públicos.  Normas de principios.  Normas que contienen simples garantías institucionales.  Normas que contienen remisiones o mandatos al legislador.  Normas que constituyen meras reservas normativas.  Normas de finalidad o programación final. Todas las normas de la Constitución tienen el mismo rango normativo, pues no existe entre ellas ninguna relación de jerarquía. 2. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Un Tratado Internacional es una norma que ha sido pactada por el Estado español con otro estado u estados o con alguna organización internacional. El artículo 96.1 CE establece que ‘’Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Artículo 95.1 CE: La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. 3. DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA En la Unión Europea se distinguen dos grandes bloques de normas: normas de Derecho originario de los Tratados y normas de Derecho derivado. 25 Las normas de Derecho originario de los Tratados son: o Tratados básicos. o Tratados de adhesión. o Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Normas de Derecho derivado, derivado porque son competencias que los Estados miembros ceden a la Unión. o Convenios y acuerdos internacionales. o Reglamento comunitario  Es una norma obligatoria y directamente aplicable para todos los Estados miembros. Desde el momento que se aprueba y publica por las instituciones comunitarias, es norma aplicable en los Estados miembros, sin necesidad de ningún acto estatal de incorporación al Derecho interno. Tiene efecto directo o inmediato. o Directiva comunitaria  Es una norma que señala objetivos, finalidades para los ordenamientos internos. Deben ser objeto de recepción en el ordenamiento interno: es necesario una norma de derecho interno (Ley o Real Decreto) para trasponer esa directiva en un plazo fijado en estas. o Decisión. Es un tipo de resolución de obligado cumplimiento. El Derecho de la Unión Europea se integra en los ordenamientos nacionales como Derecho interno y tienen primacía sobre el nacional. 4. LAS LEYES DEL ESTADO La ley es toda norma producida por los órganos que tienen atribuido el poder legislativo, que son las Cortes Generales. Existen dos tipos de leyes: leyes orgánicas y leyes ordinarias.  LA LEY ORGÁNICA La Ley Orgánica es definida mediante la combinación de dos criterios: uno formal y otro material. Mediante el criterio material se establecen las materias que han de ser reguladas por Ley Orgánica y mediante el criterio formal se exige una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre la totalidad del Proyecto de Ley Orgánica. Las materias reservadas a la Ley Orgánica se establecen en el artículo 81.1. CE:  ‘’… las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas…’’.  ‘’… las que aprueben los Estatutos de Autonomía…’’.  ‘’… el régimen electoral general’’. 26  ‘’… y las demás previstas en la Constitución’’. Desde un punto de vista formal, la Ley Orgánica se caracteriza por la exigencia de su aprobación por una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre la totalidad del Proyecto de Ley Orgánica.  Posición de la Ley Orgánica en el sistema de fuentes Una materia reservada a Ley Orgánica sólo puede ser regulada por Ley Orgánica. La ley ordinaria que regule materias reservadas a la Ley Orgánica será declarada inconstitucional. Asimismo, una Ley Orgánica sólo puede regular materias propias: Una Ley Orgánica que regule otras materias también sería inconstitucional. Cuando una Ley Orgánica, no solo regula materias reservadas a la Ley Orgánica, sino también otras no reservadas a esta (leyes parcialmente orgánicas), se produce el efecto de congelación de rango.  LEY ORDINARIA Por ley ordinaria se entiende toda norma aprobada por las Cortes Generales por el procedimiento común regulado en los artículos 87 al 91 CE que puede versar sobre cualquier materia de competencia del Estado no reservada por la Constitución a otro tipo de leyes. Atendiendo al procedimiento de elaboración, se pueden distinguir varios tipos de leyes: ley de Comisión, ley de lectura única y ley de procedimiento de urgencia. 5. LAS NORMAS GUBERNATIVAS CON FUERZA DE LEY En principio, la potestad legislativa la tiene el Parlamento. El Gobierno está en el poder ejecutivo y en principio no van a dictar normas con fuerza de ley, salvo en los supuestos de decreto-ley y decreto legislativo. Estos supuestos son la excepción al monopolio legislativo de las Cortes Generales.  DECRETOS LEGISLATIVOS La Constitución española regula los decretos legislativos en sus artículos 82-85 y el Estatuto de Autonomía de Andalucía lo regula en su artículo 109. Las Cortes son las que tienen que habilitar al Gobierno para que dicte disposiciones con fuerza de ley que recibirán el nombre de Decretos legislativos. 27  No se pueden aprobar por decreto-ley los presupuestos de la Comunidad Autónoma. No obstante, el Decreto-ley no puede llevar a cabo la regulación de esas materias, pero sí que puede incidir puntualmente en ellas.  Tramitación parlamentaria Requisitos: pronunciamiento en el plazo de treinta días desde la publicación del Decreto-ley y debate y de totalidad en el pleno. En esos treinta días el Decreto-ley está vigente y surte efectos. La Constitución prevé dos procedimientos alternativos: la convalidación o la derogación y la tramitación del Decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. El Congreso de los Diputados exclusivamente tendrá que pronunciarse expresamente en el plazo de treinta días desde la publicación del Decreto-ley sobre la convalidación o derogación del mismo tras un debate de totalidad en el pleno. En la práctica, una vez convalidado el Decreto-ley puede producirse la tramitación del mismo como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En el supuesto de que se produzca únicamente la convalidación, el Decreto-ley no cambia de naturaleza jurídica; en el supuesto que se produzca la convalidación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia el Decreto-ley se transforma en ley formal del Parlamento. Si se deroga, el Decreto-ley pierde su vigencia. Pero los actos que se han dictado en la ejecución del Decreto-ley se mantienen, ya que no tienen efecto retroactivo.  Control del Decreto-ley La situación de extraordinaria y urgente necesidad se trata de un concepto jurídico indeterminado a través del cual existe una amplísima discrecionalidad política. El Tribunal Constitucional establece los límites que vinculan al Gobierno a la hora de hacer uso del Decreto-ley. El Tribunal Constitucional debe valorar dos aspectos para determinar si concurre extraordinaria y urgente necesidad: los motivos para la adopción del Decreto-ley y la existencia de una ‘’necesaria conexión de sentido’’ entre la 30 situación de urgencia y la medida adoptada. También controlará los límites sobre las materias no susceptibles de regulación por el Decreto-ley y un control genérico de todos sus artículos. El Tribunal Constitucional realiza un control externo, verificando la actuación del Gobierno, pero no puede sustituir su juicio.  El Decreto-ley en los Estatutos de Autonomía Existen argumentos en contra y a favor de que las Comunidades Autónomas también puedan elaborar y aprobar decretos-ley. Los que están a favor sostienen que si el Decreto-ley es una norma especialmente útil para casos de extraordinaria y urgente necesidad para el Estado, también lo será para las Comunidades Autónomas. Además, se razona que es conforme con el artículo 147.2.c) de la Constitución española, que regula los contenidos del Estatuto de Autonomía, que los Estatutos de Autonomía contemple el Decreto-ley. Los que están en contra sostienen que eso supone alterar el reparto constitucional de la potestad legislativa, porque la Constitución no se lo atribuye a las CCAA. También se dice que los decretos-leyes de las CCAA serían inconstitucionales porque entrarían a regular materias que la Constitución reserva a la ley. El Estatuto de Autonomía de Andalucía regula expresamente en su artículo 110 el decreto-ley. TEMA 4: EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO El reglamento es toda norma jurídica que dicta el Poder Ejecutivo en desarrollo y ejecución de las leyes. 31 1. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS La potestad reglamentaria es el poder atribuido a los distintos órganos del Ejecutivo para dictar disposiciones de rango inferior a la ley. Esto supone una excepción al monopolio de la producción normativa del poder legislativo. La justificación formal la potestad reglamentaria viene de la Constitución, que la prevé en diversos preceptos, tales como el artículo 9.3 que consagra el principio de jerarquía, que presupone un sistema compuesto por normas de distinto rango; el artículo 25.1 o el artículo 105.a); pero el precepto clave es el artículo 97 que atribuye expresamente la potestad reglamentaria al Gobierno. Además, la potestad reglamentaria tiene una justificación material y es que el Parlamento no puede atender a todas las exigencias normativas que demanda una sociedad debido a la lentitud y la solemnidad procedimiento de elaboración de leyes. A veces, nos podemos encontrar con normas diferentes a los reglamentos que marcan pautas de comportamiento pero no son vinculantes, simplemente son normas indicativas, voluntarias. Son las llamadas normas de soft law. También nos encontramos con normas de organizaciones privadas, que generalmente son normas para la calidad industrial. 2. TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA El artículo 97 de la Constitución reconoce al Gobierno la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Pero la potestad reglamentaria la tienen todas las Administraciones territoriales, pues se entiende implícita en el reconocimiento de autonomía que establece la Constitución en su artículo 137. Además, existen en el ordenamiento jurídico leyes que atribuyen la potestad reglamentaria. El artículo 128.1 de la LPACAP establece que ‘’El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Además de estas grandes administraciones territoriales, algunas administraciones institucionales tienen potestad reglamentaria. Ejemplo: Ley de Autonomía del Banco de España y la Ley Orgánica de Universidades. 32 Las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal, comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales tendrán potestad reglamentaria dependiendo de lo que diga la ley de la Comunidad Autónoma. Las mancomunidades tendrán potestad reglamentaria si así lo establece el Estatuto de la Mancomunidad.  ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES El artículo 129.4 LPACAP establece que ‘’Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija’’. El artículo 89.2 de la LRJSP establece que ‘’Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria’’. Ejemplo de Administraciones institucionales que tienen potestad reglamentaria: el Banco de España y las Universidades. 3. RELACIONES ENTRE REGLAMENTOS Cuando se trate de reglamentos que proceden de distintas administraciones públicas, la relación entre esos reglamentos es de competencia, no hay relación de jerarquía. Hay relaciones de jerarquía entre los reglamentos de una misma Administración Pública. En el caso del Estado, los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:  Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.  Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. En el caso de las Comunidades Autónomas, los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencias y de jerarquía normativa:  Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el Consejo de Gobierno.  Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías. 35 4. NATURALEZA JURÍDICA DE LOS REGLAMENTOS Los reglamentos se caracterizan por ser una norma jurídica. Según el principio jerárquico, las disposiciones reglamentarias quedan situadas en el escalón o estrato inferior a la ley  DIFERENCIA ENTRE REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO El Reglamento se caracteriza por ser una norma jurídica, mientras que los actos administrativos no son disposiciones normativas, sino el resultado o producto de la aplicación de estas. Este es el criterio de la ordinamentalidad. Los Reglamentos normalmente van dirigidos a una pluralidad de personas, mientras que los actos administrativos normalmente van dirigidos a un grupo reducido de sujetos. Este es el criterio de la generalidad, que no nos sirve para distinguir ambas figuras, ya que puede haber reglamentos dirigidos a un grupo reducido de sujetos y viceversa. El criterio de la abstracción hace referencia a que los Reglamentos definen supuestos de hecho con carácter general y abstracto, mientras que los actos administrativos tienen por objeto un asunto o problema concreto. El criterio de distinción más certero es el de la consunción, según el cual los actos administrativos se agotan, se consumen en su cumplimiento, mientras que los reglamentos no se consumen con su aplicación, nacen con vocación de ser aplicados mientras estén vigentes.  LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS La inderogabilidad singular de los reglamentos se regula en el artículo 37 de la LPACAP: 1. Las resoluciones administrativas de carácter particular (acto administrativo) no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general (reglamento), aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general. 2. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria. Por tanto, un acto administrativo no puede contradecir a un Reglamento, por la inderogabilidad singular de los Reglamentos. Sería nulo un acto que vulnere un Reglamento. 5. RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO 36  PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA El principio de jerarquía normativa explica la primacía de la ley sobre el Reglamento, que supone la imposibilidad de que un reglamento establezca determinaciones contrarias a las de una ley, siempre que se trate del mismo ámbito territorial. Este principio de primacía de la Ley sobre el Reglamento se reconoce en los artículos 128.2 de la LPACAP, entre otros: ‘’Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley’’.  PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Se distingue entre reserva de ley material y reserva de ley formal.  La reserva material de ley hace referencia a que hay determinadas materias reservadas a la ley por la propia Constitución, por tanto el reglamento nunca puede entrar a regular la materia en cuestión. Pero aunque el reglamento no pueda llevar a cabo la regulación de esa materia, puede ejercer una función de desarrollo o colaboración con respecto esa ley. El reglamento se trata del complemento indispensable para la ley. Para ello tiene que haber una habilitación legal.  Se habla de reserva formal de ley cuando el legislador decide abordar la regulación de una materia que no está expresamente reservada para la ley. En este caso, se congela el rango de esa materia. Si ya lo regula una ley, podrá ser modificada a través de otra ley.  DESLEGALIZACIÓN Existen situaciones en las que el propio legislador desea que lo establecido por una ley sea modificado lo antes posible por la vía más rápida que es el Reglamento. En estos casos se produce una congelación de rango y este mecanismo se llama deslegalización, que para que pueda producirse es necesario que la ley declare que un parte o la totalidad de la materia regulada por la ley anterior será objeto de regulación por un reglamento. 37 norma. Este trámite se puede prescindir cuando el reglamento no tenga impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes o se trate de una regulación parcial.  Se prevé la publicación del texto para audiencia a interesados y recabar aportaciones adicionales de otras personas.  Se prevé un trámite de información pública, que incluye la posibilidad de recabar la opinión de las organizaciones reconocidas por ley que agrupen a persona cuyos derechos e intereses se encuentren afectados.  Informe de la Secretaría General Técnica.  Otros informes. En particular, el dictamen del Consejo de Estado u órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, cuando se trata de un reglamento ejecutivo.  APROBACIÓN La aprobación de los reglamentos corresponde al órgano que, en cada Administración Pública, tenga atribuida la competencia. Aprobada la disposición, ha de publicarse en el Boletín Oficial correspondiente. Como toda norma, entre en vigor en la fecha que ella misma determine y, en su defecto, a los veinte días de su publicación. 8. INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS  CAUSAS Las causas de nulidad de los reglamentos aparecen en el artículo 47.2 de la LPACAP y son las siguientes: Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. No hace referencia a los reglamentos que incurren en vicios formales, es decir, los que vulneran las normas de procedimiento. De todas formas, implican la vulneración de las leyes y por tanto es causa de invalidez. Además, solo contempla la categoría de la nulidad y no de la anulabilidad.  VÍAS DE CONTROL  LA VÍA DE EXCEPCIÓN El artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que ‘’los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa’’. 40 Este mecanismo de control de las normas reglamentarias se caracteriza por las siguientes notas: o Es un medio en poder de los jueces y tribunales de cualquier jurisdicción. o El órgano jurisdiccional puede inaplicar de oficio el reglamento que considere inválido sin necesidad de que la parte lo solicite. o Se trata de una simple inaplicación de la norma al caso concreto. No implica la anulación del reglamento.  EL CONTROL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Corresponde a los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo el control de la potestad reglamentaria. Este control se ejerce a través del recurso directo y del indirecto. El recurso directo tiene como objeto el propio reglamento; se solicita que se declare la invalidez de la norma. La declaración de invalidez puede afectar a todo el contenido de la disposición o parte de la misma. Los preceptos afectados por la declaración de invalidez son expulsados del ordenamiento jurídico. Este recurso se interpone en el plazo de dos meses desde que se publicó el reglamento. El recurso indirecto es el que tiene por objeto un acto administrativo que se recurre con fundamento en la invalidez del reglamento que aplica. La sentencia solo podrá declarar la invalidez del acto y no del reglamento, podrá plantear la cuestión de ilegalidad; salvo que el órgano judicial sea el competente para conocer de ambos, acto y reglamento. El plazo es el que existe para recurrir a un acto administrativo.  LA REVISIÓN DE OFICIO El artículo 106 de la LPACAP establece que las Administraciones Públicas, de oficio, en cualquier momento y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en los supuestos previstos en el artículo 47.1. Es un mecanismo muy poco utilizado, ya que por lo general la Administración opta por la derogación del reglamento y su sustitución por otro antes que una revisión de oficio. 41 TEMA 5: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. LAS PERSONAS JURÍDICO-PÚBLICAS EN GENERAL Dentro de las personas jurídicas, se distinguen entre personas públicas y personas privadas. El criterio distintivo que usa el Código Civil es el del interés público o privado, pero existen entidades jurídico-privadas que persiguen intereses públicos. Las Administraciones Públicas son personas jurídico-públicas, pero no todas las personas jurídico-públicas (que persiguen fines públicos) son Administraciones Públicas. 42 El artículo 98.2 establece: ‘’El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad de estos en su gestión’’. El presidente es miembro del Gobierno y también parlamentario. Es nombrado formalmente por el Rey y propone al Rey el nombramiento y cese de los demás miembros del Gobierno. Las disposiciones y actos del Presidente del Gobierno revestirán la forma de Reales Decretos del Presidente del Gobierno.  VICEPRESIDENCIA DEL GOBIERNO La Constitución no exige la presencia en el Gobierno de uno o más Vicepresidentes, simplemente admite la posibilidad de que los haya. Al Vicepresidente o los Vicepresidentes le corresponde el ejercicio de las funciones que le encomiende el Presidente. El Vicepresidente que asuma la titularidad de un departamento ministerial ostentará, además la condición de ministro. La única función que se le atribuye de forma expresa es la suplencia del Presidente en caso de vacante, ausencia o enfermedad.  ÓRGANOS CENTRALES SUPERIORES Los órganos centrales tienen competencia sobre todo el territorio nacional.  MINISTROS La Constitución sí exige la presencia de Ministros en el Gobierno pero no fija número ni materias. Lo hace el Presidente. Los Ministros son las cabezas de los diferentes departamentos ministeriales, pero pueden existir ministros sin cartera, es decir, Ministros que no son titulares de ningún departamento. Sus actos agotan la vía administrativa, es decir, no son recurribles ante un órgano superior. Confluyen en ellos una doble condición: son titulares de un departamento ministerial del que deriva una función de carácter administrativo, y miembros de un órgano colegiado, del Gobierno, del que deriva una función exclusivamente política. 45 Los ministerios se estructuran internamente en un complejo de órganos a nivel central y periférico.  SECRETARIOS DE ESTADO Es un órgano jerárquicamente vinculado al Ministro que se encarga de la dirección y coordinación de un determinado sector de la actividad del Ministerio. No en todos los Ministerios existen estos órganos.  ÓRGANOS CENTRALES DIRECTIVOS  SUBSECRETARIO La subsecretaría es un órgano fundamental dentro de cualquier Ministerio. Los subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes, etc.  SECRETARIO GENERAL No es de existencia necesaria. Tienen competencia sobre determinado de la actividad del Ministerio. Es, en otra escala, como el Secretario de Estado.  SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA Existe en todos los ministerios y es un órgano importante. Dependen del subsecretario y tienen competencia sobre los servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del Departamento y en todo caso las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.  DIRECTOR GENERAL Son titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas dentro del Ministerio. Depende del Ministro, del Secretario general y del Secretario de Estado (si existieran).  SUBDIRECTOR GENERAL Son los responsables de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de esa Subdirección General. Están subordinados a las Direcciones Generales.  ÓRGANOS PERIFÉRICOS 46 Los órganos periféricos tienen competencia solo sobre una parte del territorio nacional.  DELEGACIONES DEL GOBIERNO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA Hay una delegación del Gobierno en cada Comunidad Autónoma. El Delegado del Gobierno viene a representar al Gobierno de la Nación en la Comunidad Autónoma. Dirige y supervisa la todos los servicios de la Administración General del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y de sus organismos públicos situados en su territorio.  SUBDELEGACIONES DEL GOBIERNO EN LA PROVINCIA Hay un subdelegado del Gobierno en cada una de las provincias de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales, bajo la dependencia Delegado del Gobierno. Lo nombra el Delegado del Gobierno.  DIRECTORES INSULARES DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Corresponde al Subdelegado del Gobierno de las provincias. 3.2. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA La organización institucional de la Comunidad Autónoma se contempla en el artículo 152 de la Constitución: Asamblea legislativa o Parlamento Autonómico (poder legislativo), Consejo de Gobierno y Presidente (poder ejecutivo) y Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma. La estructura del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma reproduce el esquema del Consejo de Ministros del Estado. 3.3. LAS ADMINISTRACIONES LOCALES La Constitución establece en su artículo 137 que los entes locales territoriales tienen autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esto supone, según la jurisprudencia constitucional, que corresponde al Estado establecer las bases del régimen jurídico de la Administración Local; mientras que las Comunidades Autónomas, respetando la legislación básica del Estado, pueden desarrollar el régimen local. El principio de autonomía local constituye un límite a esa legislación sobre régimen local, tanto las leyes del Estado como las de las Comunidades Autónomas deben respetar la autonomía local. 47 Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica. La Provincia tiene una triple dimensión: además de ser una circunscripción electoral y división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado, es una entidad local territorial, es decir, un ente con personalidad jurídica propia. Los fines de la provincia son: o Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social. o Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. o Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado. Podrán realizar la gestión ordinaria de servicios propios de la Administración Autonómica, de conformidad con los Estatutos de Autonomía y la legislación de las Comunidades Autónomas. La organización de la provincia es muy similar a la de los Municipios. Sus órganos necesarios son: Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno. También pueden existir órganos de estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como de seguimiento de la gestión de los órganos provinciales. Las leyes autonómicas podrán además establecer órganos complementarios para las Diputaciones. El artículo 36 de la LRBRL establece las competencias propias de las provincias en relación con los servicios municipales y supramunicipales, entre las que destacan las de coordinación de los servicios municipales entre sí, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios y la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal. 4. ENTIDADES INSTRUMENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL A estas entidades tradicionalmente se les ha llamado Administración institucional, y se caracterizan por ser entes instrumentales que dependen de una Administración territorial. Este conjunto de entidades actúan para la consecución de finalidades públicas, y tienen relación de dependencia con la Administración territorial. 50 La regulación de estas entidades viene sustancialmente en la LRJSP y los principios generales de actuación se detallan en el artículo 58 de la misma:  Sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el principio de transparencia en su gestión.  En particular, se sujetarán en materia de personal, incluido el laboral, a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y en las previsiones anuales de los presupuestos generales.  Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera.  ORGANISMOS PÚBLICOS VINCULADOS O DEPENDIENTES DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Son organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado, bien directamente o bien a través de otro organismo público autónomo. Existen dos tipos: los organismos autónomos, que tienen una vinculación directa con la Administración General del Estado y las entidades públicas empresariales, que tienen una vinculación indirecta, se vinculan a través de otro organismo autónomo. Los organismos públicos tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión. La creación de los organismos públicos se efectuará por Ley. Las finalidades de estos organismos son:  La realización de actividades administrativas de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.  Actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas.  Supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria. 51 La diferencia entre los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales es que las entidades públicas empresariales se financian mayoritariamente con ingresos de mercado. Además, estas se rigen por el derecho privado, mientras que los organismos autónomos se rigen por la LRJSP.  LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES Son autoridades administrativas independientes de ámbito estatal las entidades de derecho público que tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley. Las autoridades administrativas independientes actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial.  SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal: a) Bien por participación directa o indirecta en su capital social sea superior al 50 por 100, sumadas las participaciones del sector público estatal. b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley, del Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus organismos públicos vinculados o dependientes. Los principios rectores de las sociedades mercantiles estatales son:  Perseguirán la eficiencia, transparencia y buen gobierno en la gestión.  Promoverán las buenas prácticas y códigos de conducta adecuados a la naturaleza de cada entidad.  Sin perjuicio de la supervisión general que ejercerá el accionista sobre el funcionamiento de la sociedad mercantil estatal. En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas. La creación de una sociedad mercantil estatal o la adquisición de este carácter de forma sobrevenida será autorizada mediante acuerdo del Consejo de Ministros. 52 Puede decirse que las unidades son las partes menores de la organización administrativa y que una o varias se integran en cada órgano. Son los órganos los que tienen asignados un ámbito de actuación jurídicamente relevante, una porción de la competencia global que corresponde a la Administración a la que pertenecen. El artículo 56 de la LRJSP establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. 2. LA CREACIÓN DE ÓRGANOS La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:  Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.  Delimitación de sus funciones y competencias.  Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. 3. CLASES DE ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS  POR SU ORIGEN NORMATIVO  Órganos constitucionales  Están previstos en la Constitución. Ejemplo: Gobierno y Consejo de Estado.  Órganos ordinarios  Están previstos en el resto de normas del ordenamiento. Ejemplo: direcciones Generales o Jurados provinciales de expropiación.  POR SU ÁMBITO TERRITORIAL  Órganos centrales  Tienen competencia en todo el territorio de la Administración a la que pertenecen. Por ejemplo: el Gobierno de España o el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.  Órganos periféricos  Solo tienen competencia en parte de ese espacio. Por ejemplo: la Delegación de la Consejería de Cultura en Sevilla.  POR LA TITULARIDAD DEL ÓRGANO 55 En función de la titularidad pueden realizarse dos clasificaciones distintas: Por un lado:  Órganos unipersonales  Tienen como titular a una sola persona.  Órganos colegiados  Su titularidad corresponde a varias personas. Por ejemplo: el Pleno de la Diputación. Por otro lado:  Órganos representativos  Sus titulares son elegidos directamente por la colectividad. Por ejemplo: los plenos municipales.  Órganos no representativos  Sus titulares no son elegidos directamente por la colectividad. La mayoría de los órganos colegiados son no representativos.  POR LA NATURALEZA DE SUS COMETIDOS  Órganos activos  Son los que toman las decisiones.  Órganos consultivos dotados de autonomía orgánica y funcional  Emiten informes y dictámenes.  Órganos de control  Su función principal es controlar a los órganos activos. 4. LOS ÓRGANOS COLEGIADOS  RÉGIMEN JURÍDICO Los artículos 15-18 de la LRJSP se aplican a todos los órganos colegiados de cualquier Administración Pública, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en las que se integran. Las normas básicas (LRJSP) de los órganos colegiados regulan la figura del Secretario, las convocatorias y sesiones y las actas. Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas, si participan organizaciones representativas de intereses sociales o están compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento. Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. 5. LA COMPETENCIA 56 La competencia es el conjunto de potestades y funciones que las normas asignan a un órgano administrativo. La competencia siempre se atribuye según cuatro criterios:  El criterio objetivo tienen en cuenta la índole de la materia. Por ejemplo: las competencias sobre enseñanza a la Consejería de Educación. Hay que tener en cuenta que con frecuencia no se atribuye a un órgano la materia entera, sino algún aspecto de ella; por ello puede haber órganos competentes en una misma materia aunque no ejercen las mismas funciones sobre ella. Esto significa que el criterio objetivo va ligado al funcional.  El criterio territorial de acuerdo con el cual se distribuyen las competencias en el espacio, dentro de una misma material. Este principio rige para los órganos periféricos.  El criterio jerárquico, en cuya virtud se distribuyen las competencias entre los diversos grados de la jerarquía administrativa otorgándose las más importantes a los órganos superiores.  El criterio temporal. La competencia puede otorgarse con carácter indefinido en el tiempo o por un periodo temporal concreto.  Otro criterio: criterio por defecto. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.  ALTERACIONES DEL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA Aunque la competencia debe ejercerse por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, la ley regula supuestos de alteración de la competencia, o sea, casos en los que la competencia es ejercida por un órgano diferente del que la tiene atribuida.  DELEGACIÓN Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas a otros órganos de la misma Administración o a otra Administración. 57  Situación de ‘’supremacía o sujeción especial’’ hacia la Administración. Los sujetos pueden encontrarse en relación con la Administración Pública en una posición jurídica o status singularizado, al estar sometidos, de forma temporal o indefinida, a un régimen específico derivado de su incorporación a la organización administrativa, utilización de bienes o servicios públicos, etc. En esta posición, la Administración encuentra reforzadas sus potestades y los ciudadanos limitado o restringido el ejercicio de sus derechos. 2. LA CAPACIDAD DE LOS SUJETOS PRIVADOS La capacidad de obrar en Derecho Administrativo la tienen las personas físicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles. Un supuesto especial es el de los menores de edad, cuya capacidad de obrar se amplía para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Otro supuesto especial es que cuando una Ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos pueden tener capacidad de obrar. Las causas o circunstancias que operan de forma general ampliando o restringiendo la capacidad de los sujetos privados son la nacionalidad, la vecindad o la edad.  Nacionalidad. En principio, la nacionalidad no constituye un requisito para mantener una relación jurídica con las Administraciones Públicas. Pero las leyes pueden requerirla para el ejercicio de determinados derechos constitucionales.  Vecindad. La condición de vecino puede constituir un requisito para acceder a determinados servicios y aprovechamientos de bienes públicos.  Edad. La Constitución fija la mayoría de edad a los dieciocho años. No obstante, las leyes pueden ampliar la capacidad a los menores para actuar por sí mismos frente a las Administraciones Públicas.  Otras circunstancias. Otras circunstancias pueden ser la enfermedad, la imposición de sanciones penales firmes y la imposición de determinadas sanciones administrativas firmes. 3. SITUACIONES JURÍDICAS GENERALES DE LOS SUJETOS PRIVADOS 60 Las situaciones jurídicas en que puede encontrarse una persona son de dos tipos: activas y pasivas. La situación jurídica activa corresponde a un poder para actuar en un determinado sentido que le resulta favorable La situación jurídica pasiva corresponde al sometimiento o limitación en sus posibilidades de actuar o no actuar en su propio interés.  SITUACIONES JURÍDICAS ACTIVAS  Derecho subjetivo. Por derecho subjetivo se entiende aquel poder que el ordenamiento jurídico otorga a un sujeto que puede hacer valer frente a otros sujetos (entre otros la Administración Pública) exigiéndoles una determinada conducta a su favor.  Interés legítimo. El interés legítimo se define como la situación en la que se encuentra una persona en aquellos casos en los que una actuación administrativa incide singularmente en su esfera jurídica. Es titular, por ejemplo, de un interés legítimo el vecino que observa la instalación de una gasolinera en el solar colindante y que desea que tales operaciones se realicen con las debidas garantías de seguridad y salubridad.  SITUACIONES JURÍDICAS PASIVAS  El deber  Es un tipo de comportamiento obligatorio establecido directamente por la ley en beneficio de un interés público o privado, al margen de una relación jurídica concreta. Corresponde a las Administraciones Públicas el control de su cumplimiento cuando su ejercicio satisface intereses públicos que entran dentro de la competencia administrativa.  La obligación  Responde a la necesidad jurídica de realizar un comportamiento determinado consistente en dar una cosa, realizar una actividad, abstenerse de cierta actuación o soportar la actuación de otros, impuestas por el ordenamiento jurídico o por la propia voluntad de las personas que las acuerda.  La carga  Consiste, como la obligación, en la necesidad jurídica de realizar una determinada conducta, aunque se diferencia de esta en que esa conducta está establecida en interés propio del sujeto sobre el que recae, de tal modo que su incumplimiento no entraña ilicitud alguna, sino la simple pérdida de una ventaja para cuya obtención esa conducta constituye un requisito. 3. DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 61 Quienes tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:  A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.  A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.  A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.  Al acceso a la información pública, archivos y registros, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.  A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.  A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.  A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.  A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.  Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. Algunos de los deberes son:  Deber de colaborar en los términos previstos en la Ley que en cada caso resulte aplicable.  Los interesados en un procedimiento que conozcan datos que permitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él tienen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.  La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley. 62 o Actos de admisión  Son los que suponen la incorporación de un sujeto al uso de ciertos públicos. Ejemplo: el acto que declara el ingreso de una persona en la Universidad. o Actos de autorización  Son los que habilitan para el ejercicio de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico. Ejemplo: licencia de obras. o Actos de concesión  Son los que crean un derecho inexistente hasta ese momento en el patrimonio del administrado. Ejemplo: acto que permite la instalación de un chiringuito en la playa. o Actos de exención o dispensa  Son los que eximen del cumplimiento de una obligación con carácter general. Ejemplo: exenciones tributarias que liberan del pago de un impuesto.  Actos de gravamen  Son los que restringen o limitan la esfera jurídica del interesado. o Sanciones administrativas. o Obligaciones de hacer. o Prohibiciones. o Actos de expropiación. o Exacciones fiscales.  Actos mixtos  Son aquellos cuyo contenido comprende actos tanto favorables como desfavorables. Por ejemplo: el acto que concede la autorización solicitada por el interesado pero imponiéndole determinadas condiciones de obligado cumplimiento.  ACTOS CONSTITUTIVOS Y DECLARATIVOS  Actos constitutivos  Son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas.  Actos declarativos  Son los que acreditan un hecho o una situación jurídica existente.  ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES  Actos reglados  La Administración, ante un presupuesto de hecho, solo cuenta con una respuesta jurídica posible.  Actos discrecionales  Ante una misma realidad, el acto puede tener un contenido diverso dependiendo de la propia valoración que haga la Administración.  SEGÚN SUS DESTINATARIOS  Actos singulares  Tienen unos destinatarios determinados. 65  Actos generales  Se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas. Ejemplo: una convocatoria de oposiciones.  SEGÚN SU FORMA DE MANIFESTACIÓN O EXPRESIÓN  Actos expresos  Consisten en declaraciones formales por parte de la Administración.  Actos presuntos  Son los que se producen como resultado de la atribución de un determinado sentido a falta de respuesta por la Administración en los plazos establecidos.  SEGÚN SU SIGNIFICACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO Y RÉGIMEN DE IMPUGNACIÓN  Actos definitivos  Son los que resuelven el fondo del asunto.  Actos de trámite  Son los se suceden a lo largo del procedimiento que conducen a la producción del acto definitivo. La diferencia más importante entre ambos tipos es que el acto definitivo es recurrible siempre, mientras que el acto de trámite no siempre es recurrible de forma independiente. Los actos que de forma directa o indirecta resuelven el fondo del asunto (actos de trámite cualificados) es posible recurrirlos de forma separada o independiente.  Actos que ponen fin a la vía administrativa  Se puede recurrir fuera de la propia Administración.  Actos que no agotan la vía administrativa  Es un acto que se puede recurrir en alzada dentro de la propia Administración.  Actos originarios  Son los que se pronuncian por primera vez sobre un determinado asunto.  Actos confirmatorios  Son los que reproducen un acto anterior.  Actos firmes  Son aquellos contra los que ya no cabe ningún recurso al haber transcurrido los plazos existentes para su interposición o al haberse hecho ya uso de todos los posibles.  Actos no firmes  Tiene abiertas sus posibilidades de recurso porque no ha acabado el plazo para su interposición. 3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO  EL ELEMENTO SUBJETIVO: LA COMPETENCIA 66 El acto administrativo ha de ser dictado por el órgano administrativo que tenga atribuida la competencia para dictarlo. El acto administrativo dictado por un órgano incompetente es inválido. Pero no es suficiente con que el acto administrativo sea dictado por el órgano administrativo que tenga atribuida la correspondiente potestad. Es necesario además que el titular o titulares del órgano estén investidos legítimamente, es decir, que ocupen el cargo de acuerdo con los procedimientos y reglas que establece el ordenamiento jurídico, y que no tengan relación personal directa o indirecta con los asuntos en los que hayan de intervenir. En los casos de interés personal, vínculo matrimonial, amistad, etc. que hagan dudar de la neutralidad, concurre una causa de abstención o recusación. Si el titular del órgano que los dicta no está investido legítimamente, el acto será inválido. Sin embargo, cabe la posible validez de tales actos siempre que sus destinatarios hayan actuado de buena fe.  EL CONTENIDO El contenido es la declaración objeto del acto administrativo que se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos. El contenido de un acto administrativo puede ser: esencial, implícito o accidental.  El contenido esencial es el propio de cada acto que lo identifica.  El contenido implícito es aquel que no figura en el acto pero que se entiende implícito en él al venir establecido en la norma que lo regula.  El contenido accidental es el que puede existir o no sin detrimento de la existencia y sentido básico del acto. Son las denominadas cláusulas accesorias: la condición, el término y el modo.  EL PRESUPUESTO DE HECHO (NO ENTRA EN EL EXAMEN) El presupuesto de hecho es una circunstancia que la norma recoge sin cuya realización la Administración no podrá dictar el acto administrativo. A veces, el presupuesto de hecho alude a situaciones o realidades perfectamente definidas. Por ejemplo: el transcurso de tres años. Sin embargo, en otras ocasiones remite a situaciones más complejas, como ocurre cuando la norma utiliza conceptos jurídicos indeterminados, cuya concreción exige un análisis por la Administración basado en saberes técnicos o especializados. 67  Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.  Los actos, expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.  Cualquier otro que se establezca en una disposición de rango legal.  LA NULIDAD RELATIVA O ANULABILIDAD Se sanciona con la anulabilidad del acto a cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico distinta de las establecidas como nulidad absoluta. Los defectos de forma determinan la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.  REGLAS QUE TIENDEN AL MANTENIMIENTO DE LOS ACTOS  CONSERVACIÓN  La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.  El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.  INVALIDEZ PARCIAL La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.  CONVERSIÓN Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste.  CONVALIDACIÓN La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo que pueda tener carácter retroactivo. 70 Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. 5. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS  SIGNIFICADO La eficacia de los actos administrativos significa su aptitud para producir efectos. Los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (artículo 39.1 LPACAP). Este precepto consagra el principio de la autotutela declarativa con el que se expresa la capacidad de los actos administrativos para crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas de forma unilateral, es decir, con independencia de la voluntad del interesado. El artículo 39.4 de la LPACAP establece el deber de todos los órganos de observar los actos dictados por otros órganos. Hay excepciones a la eficacia de los actos desde el momento en que se dicten:  Eficacia demorada por exigencias del contenido del acto.  Eficacia demorada cuando esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.  Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.  NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La eficacia quedará demorada cuando esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. En realidad, la regla general es que los actos producen efectos no desde la fecha en la que se dictan, sino desde que se notifican o publican.  Concepto 71 La notificación consiste en el traslado del acto administrativo a su destinatario personalmente. Constituye una garantía para el interesado.  Actos que se han de notificar Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses.  Contenido de la notificación La notificación deberá contener:  El texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa.  La expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial.  El órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.  Notificaciones defectuosas Las notificaciones que no cuentan con el contenido legalmente establecido son defectuosas, lo que significa que el acto administrativo no produce sus efectos, aún cuando sea válido. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en principio no surtirán efectos. Desde la perspectiva del interesado: surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. Desde la perspectiva de la Administración: permite entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. Ha de constar el intento de notificación debidamente acreditado.  Los medios de notificación La LPACAP establece que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos, y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. 72 las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento. Ese ‘’intento de notificación’’ debe realizarse con corrección y que permita tener constancia de que el interesado o su representante tuvieron la posibilidad de recepción, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto que se trató de notificar.  LA PUBLICACIÓN La publicación, al igual que la notificación, tiene por objeto trasladar el contenido de los actos administrativos a los interesados. Los actos administrativos serán objeto de publicación en los siguientes casos:  Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas.  Actos en los que la notificación no ha sido posible.  Casos en los que la publicación se añade a la notificación: cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artículo se exige respecto de las notificaciones, aplicándose sus reglas propias en los casos de publicaciones defectuosas. La publicación de los actos se realizará en el Boletín Oficial que corresponda y, en su caso, mediante edictos en los tablones de anuncio de los Ayuntamientos.  LA SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La suspensión consiste en la paralización provisional de los efectos de un acto administrativo hasta que se decide sobre su validez, y por consiguiente, sobre su mantenimiento o desaparición del ordenamiento jurídico. Esta suspensión se puede producir tanto en vía la administrativa como en la judicial. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Pero existen excepciones. Los supuestos en los que procede la suspensión del acto objeto del recurso son los siguientes:  Cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. 75  Cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de la LPACAP. En estos casos, la suspensión deberá acordarla, de oficio o a solicitud del recurrente, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. El órgano competente dispone de un plazo de 30 días, desde la solicitud de suspensión, para pronunciarse sobre ella. Si transcurrido el plazo no ha resuelto, el acto impugnado se entenderá suspendido. La suspensión de la ejecución de los actos administrativos cabe también en los procedimientos de revisión de oficio, siempre que la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Además, se permite al Estado acordar la suspensión de los actos de una entidad local, cuando atenten gravemente contra el interés general de España. 6. LA EJECUTORIEDAD Y EJECUCIÓN FORZOSA  SIGNIFICADO La ejecutoriedad es la inmediata ejecución de los actos administrativos sin necesidad de requerir el auxilio judicial. La ejecución forzosa es la capacidad de la Administración para exigir el cumplimiento del contenido de los actos administrativos aun en contra de la voluntad de los interesados y sin necesidad de requerir el auxilio judicial. La ejecutoriedad de los actos administrativos está reconocida en el artículo 98 de la LPACAP: Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo siguiente:  Suspensión de la ejecución del acto.  Resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido reposición.  Que una disposición establezca lo contrario.  Que necesite aprobación o autorización superior. 76 La capacidad de imponer su ejecución forzosa se establece en el artículo 98 de la LPACAP: ‘’Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial’’.  PRESUPUESTOS PROCEDIMENTALES Y SUSTANTIVOS DE LA EJECUCIÓN FORZOSA Los antecedentes o presupuestos necesarios para la ejecución son:  La previa existencia de un acto administrativo, de una resolución, que le sirva de fundamento.  Es necesario apercibimiento al interesado al objeto de que pueda dar cumplimiento al acto antes de que la Administración proceda a su ejecución forzosa.  PRINCIPIOS QUE RIGEN LA EJECUCIÓN FORZOSA La ejecución forzosa de los actos administrativos ha de respetar una serie de reglas y principios:  Principio de proporcionalidad. Este principio obliga a la Administración Pública a optar por el medio de ejecución que resulte más adecuado al contenido y fines del acto a ejecutar.  Principio de favor libertatis. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.  Principio de congruencia. No se puede alterar el contenido del acto que se ejecuta, por ejemplo: introduciendo obligaciones nuevas.  La imposibilidad de utilizar simultáneamente varios medios de ejecución.  LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará por los siguientes medios:  APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO El apremio sobre el patrimonio constituye el medio de ejecución propio de los actos administrativos que se concretan en la entrega por el interesado de una determinada cantidad de dinero a la Administración. 77 El artículo 105.c) de la Constitución contiene un mandato al legislador para que regule ‘’el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos’’. El artículo 149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional ha determinado que esa regulación estatal es aplicable a todas las Administraciones Públicas y debe comprender, al menos, las siguientes materias:  El establecimiento de las fases del procedimiento.  El régimen de los términos y plazos.  El régimen de recepción y registro de documentos.  Los principios y reglas sobre la elaboración y notificación de los actos administrativos.  Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos.  Los modos de revisión del acto administrativo.  Los medios de ejecución del acto administrativo.  Las garantías de los administrados en todos los procedimientos. Las Comunidades Autónomas, respetando el procedimiento común fijado por el legislador estatal, pueden regular sus propios procedimientos. 3. LOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento administrativo está regido por un conjunto de principios entre los que destacan los siguientes:  PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN El principio de contradicción se define como la posibilidad de hacer valer los distintos intereses en juego, así como que esos intereses puedan ser adecuadamente confrontados por sus respectivos titulares antes de adoptarse una decisión. El principio de contradicción cuenta con diferentes manifestaciones: derecho de los interesados a formular alegaciones durante la tramitación del procedimiento, a proponer pruebas que estimen convenientes, etc.  PRINCIPIO DE OFICIALIDAD El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites. Esto es así porque en el procedimiento administrativo existe siempre un interés general, de ahí 80 que su tramitación no pueda quedar sometida a la sola voluntad de los interesados.  PRINCIPIO PRO ACTIONE Este principio se traduce en la necesaria interpretación y aplicación de las normas en los términos más favorables posibles al ejercicio del derecho de acción y la consecución de una decisión sobre el objeto del procedimiento. Entre sus aplicaciones se encuentran: o La presunción de la representación para los actos y gestiones de mero trámite. o El derecho del interesado a la subsanación y mejora de la solicitud. o Derecho a la tramitación del recurso a pesar del error cometido en su calificación.  PRINCIPIO DE IGUALDAD El principio de igualdad impone al órgano instructor del procedimiento la adopción de las medidas necesarias para la igualdad de los interesados en el procedimiento. Este principio presenta especial trascendencia en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, como son los de acceso a la función pública. La Ley garantiza la igualdad entre los interesados, no entre estos y la Administración Pública.  PRINCIPIO DE CELERIDAD El principio de celeridad exige la tramitación del procedimiento con toda la rapidez que sea posible. Este principio se considera expresión del principio de eficacia.  PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD El artículo 103.1 de la Constitución obliga a la Administración Pública a actuar con objetividad. Existen una serie de garantías de imparcialidad en el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos y se prevé la abstención y recusación en el procedimiento administrativo del personal al servicio de la Administración que tenga un interés personal en el asunto del que ha de conocer.  PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA 81 Entre sus manifestaciones se encuentran el derecho de los interesados a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación del procedimiento, a identificar a las autoridades y al personal que lo tramita, etc.  PRINCIPIO DE GRATUIDAD El procedimiento es gratuito. La única excepción es que se impone a los interesados los gastos que deriven de la práctica de pruebas cuyo coste no deba sufragar la Administración. 4. LOS INTERESADOS Los interesados en un procedimiento administrativo son las personas físicas o jurídicas que teniendo capacidad jurídica y de obrar, cuentan con la necesaria legitimación. Los interesados pueden, además, servirse de representantes en sus relaciones con la Administración Pública.  CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR Para intervenir en un procedimiento administrativo es necesario contar con capacidad jurídica y capacidad de obrar.  LEGITIMACIÓN Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:  Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.  Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.  Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. Numerosas leyes reconoce a cualquier ciudadano, la legitimación para comparecer en el procedimiento administrativo, aunque no sean titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo. Esto se conoce como acción popular.  REPRESENTACIÓN Las personas físicas pueden comparecer en el procedimiento por sí mismas o, si así lo desean, otorgar su representación a un tercero, requisito que será necesario en el caso de las personas jurídicas. 82 El interesado tiene derecho a exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación. 7. LOS TÉRMINOS Y PLAZOS  OBLIGATORIEDAD DE LOS TÉRMINOS Y PLAZOS El término hace referencia al día concreto en el que debe realizarse una determinada actuación. El plazo es el plazo de tiempo en el que la actuación es posible. Los términos y plazos establecidos las leyes obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, como a los interesados. La realización de actuaciones fuera de plazo tiene consecuencias distintas en los interesados y en la Administración Pública. A los interesados puede ocasionarles la pérdida de su derecho al trámite correspondiente. A la Administración solo implicará la anulabilidad del acto.  EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS  El cálculo de los plazos  Cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles (todas las horas del día que formen parte de un día hábil). El plazo por horas no puede ser superior a 24 horas, en este caso se debe establecer por días.  Cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. 85  Si el plazo se fija en meses o en años, se computará de fecha a fecha.  La fecha para el comienzo del cómputo Los plazos expresados en días, meses o años se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate.  La terminación del plazo El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año siguiente. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.  EL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS EN LOS REGISTROS El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso. El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes reglas:  Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas.  A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.  El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. 86 La sede electrónica del registro de cada Administración Pública u Organismo, determinará, atendiendo al ámbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular de aquélla y al calendario, los días que se considerarán inhábiles a los efectos previstos en este artículo. Este será el único calendario de días inhábiles que se aplicará a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos.  LA ALTERACIÓN DE LOS PLAZOS Se prevé la posibilidad de una ampliación de plazos o una reducción en casos de urgencia.  La ampliación La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados. La ampliación deberá producirse en todo caso antes del vencimiento del plazo de que se trate.  La reducción en casos de urgencia Cuando razones de interés público lo aconsejen, se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. 8. TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO  INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.  Iniciación de oficio Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Antes de iniciar el procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. 87  En los informes internos el órgano que los emite pertenece a la misma Administración que el que lo solicita. En los informes internos el órgano que los emite no pertenece a la misma Administración que el que lo solicita.  En los informes jurídicos, el juicio que se efectúa es de legalidad. En los informes técnicos, el juicio que se efectúa no es de legalidad. Como regla general, los informes serán facultativos y no vinculantes. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. La falta de informe preceptivo puede determinar la invalidez de la resolución. Si el informe era facultativo, su falta no puede determinar invalidez. En el caso de informes vinculantes, su falta puede conllevar la anulabilidad. De no emitirse el informe en el plazo señalado:  Cuando se trate de un informe facultativo se podrán proseguir las actuaciones.  Si el informe es preceptivo, se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento.  Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento, se podrán proseguir las actuaciones.  Prueba La actividad de prueba tiene por objeto la acreditación de los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento.  Carga de la prueba En los procedimientos a instancia de parte, los interesados tienen que aportar las pruebas. No obstante, la Administración tiene el deber de realizar de oficio los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. La Administración ha de aportar la prueba si concurren algunas de las siguientes circunstancias: o Cuando la prueba obre en su poder. o Cuando se encuentre en mejores condiciones para probar que el interesado. o Cuando el objeto del procedimiento afecte al interés público o al de un tercero. 90 En los procedimientos de oficio, la carga de la prueba pesa sobre la Administración. Los interesados en este procedimiento tienen la carga de la prueba en contrario.  Cuándo ha de probarse La prueba puede desarrollarse tanto por la Administración como por los interesados a lo largo de toda la tramitación de procedimiento. Solo en determinadas ocasiones se obliga a que se practique en un trámite específico: cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. El órgano instructor fijará el periodo de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez. Cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.  Medios de prueba Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.  Práctica de prueba La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.  Valoración de la prueba Cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible, deberá incluirse en la propuesta de resolución.  Información pública 91 La información pública confiere a todos los ciudadanos la posibilidad de participar en el procedimiento. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento podrá acordar cuando la naturaleza de éste lo requiera o cuando lo exija una norma, podrá acordar un período de información pública. La apertura del trámite se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente. El anuncio debe señalar el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga la condición de interesado. Otorga el derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada a quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.  La audiencia al interesado Consiste en la puesta de manifiesto del expediente al interesado o a su representante. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. En cuanto a las consecuencias de la omisión del trámite de audiencia, la jurisprudencia es variable.  Propuesta de resolución La propuesta de resolución tiene lugar cuando el órgano que tramita el procedimiento es distinto al que lo resuelve.  Actuaciones complementarias Las actuaciones complementarias son actuaciones indispensables para resolver el procedimiento y tienen lugar inmediatamente antes de dictar resolución. 92 Se exime a la Administración de la obligación de resolver cuando se haya producido la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento. 9. LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER Y NOTIFICAR EN EL PLAZO. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación (artículo 21.1 LPACAP). Se exceptúan de la obligación los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. El incumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.  EL PLAZO PARA RESOLVER El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de tres meses.  Medidas para evitar el incumplimiento del plazo Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, se podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir en plazo. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles, se podrá ampliar el plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Ese acuerdo de ampliación del plazo debe ser notificado y no cabe recurso. 95  Conocimiento por los interesados de los plazos y efectos de su incumplimiento Las Administraciones Públicas deben publicar las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.  El cómputo del plazo En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación. En los iniciados a solicitud del interesado, el plazo se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. Estos plazos se entenderán incumplidos si aunque la resolución haya sido dictada, no ha sido notificada al interesado.  La suspensión del plazo de resolución (artículo 22 LPACAP) La LPACAP permite la suspensión del plazo de resolución y notificación en un serie de supuestos. Se suspenderá en los siguientes casos:  Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto.  Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria.  Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento.  En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado. En todo caso, la suspensión debe acordarse antes de que haya transcurrido el plazo existente para revolver y notificar.  CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO POR LA ADMINISTRACIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER El incumplimiento del deber de resolver que tiene la Administración puede tener diversas consecuencias. 96  PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DEL INTERESADO (artículo 24 LPACAP)  Significado y clases de silencio administrativo El incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver y notificar en los procedimientos iniciados a instancia de parte hace surgir el denominado silencio administrativo, El silencio puede ser estimatorio o positivo, o desestimatorio o negativo. o El silencio estimatorio o positivo tiene a todos los efectos la consideración de un acto administrativo finalizador del procedimiento.  Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.  Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa.  Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. o El silencio desestimatorio o negativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente.  El valor del silencio administrativo en el Derecho vigente La LPACAP opta por el silencio positivo como regla general: en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo’’, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Excepto:  En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución.  Las solicitudes cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.  impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.  En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. 97