APUNTES TRATADOS INTERNACIONALES, Apuntes de Deontología

¡Descarga APUNTES TRATADOS INTERNACIONALES y más Apuntes en PDF de Deontología solo en Docsity! 152 DERECHO CONSTITUCIONAL. comunitario no conileva necesariamente una modificación de los cauces procesales del Derecho interno para tutelar los derechos fundamentales, siendo las normas comunitarias «am elemento más para verificar la consistencia o inconsistencia de aquella infracción, lo mismo que sucede con la legislación interna en las materias ajenas a la competencia de la Comunidad». Es decir, las normas comunitarias, además de contar con sus medios propios de tutela, únicamente tendrán el valor interpretativo que a los Tratados internacionales asigna el ari. 10.2. Así pues, y a diferencia del caso anterior, el Tribunal acepta su competencia siempre que se impugne en amparo un acto del poder público, dictado en ejecución del Derecho comunitario. Esta doctrina jurisprudencial se va a confirmar en Sentencias posterio- res (SSTC 117/1992, 80/1993, 180/1993, 213/1994...). Particular mención merecen ja Sentencia 111/1993, en la que señala que la competencia de un juez a plantear una cuestión prejudicial puede constituir una vulneración del art. 24.2 CE. Ello, no obstante, el propio Tribunal ha planteado en 2011 una cuestión psejudicial sus- pendiendo la decisión sobre un recurso de amparo, planteando toda una seris de cuestiones sobre la «euroorden». one: CAPÍTULO V LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA L CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA El establecimiento de los Estatutos de Autonomía supone una irrupción en el ordenamiento jurídico de una nueva clase de norma que va a transformarlo sus- taucialmente. Por otra parte, la creación de una Comunidad Autónoma se realiza a través de su Estatuto, tal como expresa la STC 247/2007, de 12 de diciembre: «los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el Título Viil de la Constitución, fundan la Comunidad Autónoma, la dotan del correspondiente poder político y permiten el natural desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanación de leyes en sus ámbitos de competencia, desarrollán- dolas reglamentariamente y aplicándolas a través, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y sus Administraciones Públicas. Cobra, así sentido la calificación constitucional de los estatutos como norma institucional básica de la correspon- diente Comunidad Autónoma». Por su parte, la STC 31/2010 relativa al Estatuto de Autonomía de Cataluña, ha precisado la naturaleza de los Estatutos apartándose de las tesis que los consideran pseudoconstituciones o normas con apariencia de Constitución, pues están subordinadas a la Constitución y expresan, no un poder soberano, sino una autonomía fundamentada en aquélla. Ello no empece para reco- nocer, al tiempo, que los Estatutos «cumplen en el sistema normativo funciones que cabe calificar como materialmente constitucionales, por servir a los fines que conceptualmente se tienen por propios de la norma primera de cualquier sistema de Derecho, tales como, en particular, constituir el fundamento de la validez de las normas jurídicas integradas en los niveles primarios del ordenamiento; esto es, en aquellos en los que operan los órganos superiores del Estado». Sin embargo, la función constitucional de los Estatutos, como se reconoce en esta misma sentencia, no puede llegar al punto de que aquetlos delimiten el contenido y alcance de las competencias estatales. El art. 147.1 CE nos proporciona, en cierto modo, la clave del problema cuando dispone que «los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte de su ordenamiento jurídico». Según ello, los Estatutos son una norma, debiendo dilucidarse si se trata de una norma estatal o de una norma regional. En nuestro caso, y pese a la afirmación del art. 147.1, es muy difícil reconocer que el Estatuto sea simplemente una norma autonómica, pues lo más que se puede admitir es la naturaleza mixta del Estatuto, sin que ello suponga negar el carácter 11534  154 DERECHO CONSTITUCIONAL de norma estatal que corresponde a todo Estatuto de Autonomía. Esta cuestión se halla íntimamente relacionada con la consideración del Estatuto como un pacto o un acto unilateral del Estado. La respuesta dependerá también del procedimiento que se ha seguido en su elaboración: si se sigue el procedimiento del art, 146, son indudablemente un acto unilateral del Estado y, coro tal, tienen el carácter de norma estatal, si se sigue el procedimiento del art. 151.2, pueden ser considerados como un pacto y, como tales, podrán gozar de la consideración de norma estatal y de norma autonómica. Ello ha hecho decir a parte de la doctrina que el Estatuto, especialmente si se sigue la vía del art. 151.2, es un acto complejo que requiere la participación de dos sujetos juridicos públicos, las Cortes y el cuerpo electoral. Todo ello teniendo en cuenta que el Estatulo es, ante todo, una norma estatal y que la Comunidad Autónoma, como tal, no existe hasta la entrada en vigor de dicho Estatuto. Además, esta solución parece acomodarse a lo dispuesto en el art. 147, ya que junto a la afirmación de que es la norma institucional básica de la Comunidad. Autónoma, cabe señalar que no sc trata de una norma exclusiva de las Comuni- dades Autónomas en el sentido de que solamente forma parte del ordenamiento jurídico do éstas, integrándose también en el ordenamiento jurídico estatal. En esta línea argumental, la Sentencia 99/1986 dispone: «La aprobación de los Estatutos de Autonomía por Ley Orgánica no constituye un simple revestimiento formal de una norma propiamente autonómica, sino la incorporación, definitiva y decisiva, de la voluntad del legislador estatal en la configuración de lo que, por su contenido, constituye la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.» Una vez establecido que los Estatutos son una norma estatal, se nos plantea el problema de determinar ante qué clase de norma nos encontramos, tema éste al que ya nos hemos referido al analizar las fuentes del Derecho. A este respecto, el arf. 81 CE nos dice que son leyes orgánicas las que aprueban los Estatutos de Autonomía. Este precepto ha suscitado una viva polémica entre la doctrina a propósito de si se puede hacer una distinción cnire el Estatuto de Autonomía y la ley que lo aprueba. El precepto en cuestión parece dar pic a esta distinción, con lo cual únicamente ten- dría naturaleza de ley orgánica no el Estatuto, sino la ley aprobatoria del mismo. Sin embargo, otro sector de la doctrina se pronuncia por la imposibilidad de distinción entre la ley de aprobación y el Estatuto de Autonomía. Pero quizás de mayor importancia sea la consideración de los Estatutos, o de las leyes que los aprueban, como leyes orgánicas. Se trata de un problema espinoso, y la doctrina en general se ha mostrado contraria a la equiparación de los Estatutos con las leyes orgánicas. Y ello por las siguientes razones: a) Porque el procedimiento de elaboración no coíncide con el de las leyes orgánicas. Ello es especialmente cierto en el supuesto del art, 151.1, pese a la pro- tendida identificación que se ha querido hacer entre el voto de ratificación de las Cortes Generales y la votación final sobre el proyecto de que habla el art. 81 b) Porque el procedimiento de modificación iambién es distinto, ya que Jos Estatutos no sc pueden modificar por otra ley orgánica, sino únicamente a través de los procedimientos en ellos establecidos. CAP. V: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (1D, 155 _ e) Como consecuencia de lo anterior, el Estatuto, una vez aprobado, se con- vierte en algo indisponible para el Estado, lo cual no se puede predicar de las leyes orgánicas. Bs decir, es una norma estatal, pero los órganos del Estado no pueden modificarta por su propia y exclusiva voluntad, necesitando la concurrencia de la Comunidad Autónoma, la cual tampoco puede, por sí sola, proceder a su reforma. Por otro lado, esta cuestión está en directa relación con el control a que están sometidos los Estatutos de Autonomía y sn Telación con los demás tipos de normas En principio, hay que señalar que, como toda norma estatal, está sujeta a los mismos controles de constitucionalidad que aquéllas. Pero además los Estatutos, en este lo, tienen una doble consideración: : _1)_ Podían ser objeto, hasta su supresión en 1985, del control previo de consti- tucionalidad, lo cual, ciertamente, podía haber afectado a.su proceso de elaboración ya que éste se hubiese podido alargar mediante el planteamiento de este control previo, que no fue aplicado a ningún proyecto de Estatuto de Autonomía. 2)” Asimismo, los Estatutos forman parte del «bloque de constitucionalidad» convirtiéndose en uno de los parámetros para apreciar la consitucionalidad de las demás leyes. Es decir, se puede perfectamente distinguir entre anticonstitucionali- dad y antiestatutoriedad, Siendo ambos supuestos motivos suficientes para declarar ta nulidad de una norma. Ineluso, pudiera afirmarse que los Estatutos no forman parte del bloque de constitucionalidad en las mismas condiciones que las demás normas integrantes del mismo, pues dada su condición de normas indisponibles para el Estado, lo cual no se puede predicar de las demás normas interpuestas. gozan de una especial posición dentro del bloque de constitucionalidad, supeditado a la Constitución, pero superior a las demás normas integrantes del mismo. De ahí que se les haya considerado corno una auténtica «constitución territorial» o como «normas constitucionales secundarias», destacando, con ello, la función constitu- cional que desempeñan. " Estas consideraciones resuelven el problema de la jerarquía normativa de los Estatutos, ya que éstos no pueden ser modificados por las leyes, aunque sean orgá- nicas, estatales, sino únicamente a través de los procedimientos en ellos establecidos En principio, y a la inversa, también podría decirse que los Estatutos no podrían modificar otras leyes orgánicas (ni por supuesto otras leyes ordinarias). Esta cuestión ha sido abordada en la STC 247/2007, en la que se plantea, yendo más allá de lo que le correspondería enjuiciar en dicho caso, la legitimidad de otras regulaciones esta- tutarías que parecen invadir materias reservadas a Ley Orgánica. Con una más que discutible doctrina, el Tribunal desvincula en tales casos los conceptos de eficacia validez de las normas estatutarias que invaden materia do Ley orgánica, scñalando que «las Telaciones entre los Estatutos de Autonomía y las leyes orgánicas provistas enla Constitución, están sujetas a lo que al respecto dispone esta última. De ahí que que, en términos específicos para cada caso, realiza la Constitu ción a favor de determinadas leyes orgánicas, none que cada una de PA ya pueda llevar a cabo una delimitación de su propio ámbito (STC 154/2005), cirouns-  160 DERECHO CONSTITUCIONAL cios correspondientes a las competencias asumidas. Ello parece una consecuencia lógica, pues, en caso contrario, las Comunidades Autónomas podrían tener asumido un número elevado de competencias y, al carecer de los servicios necesarios para su ejecución y desarroilo, dichas competencias so convertirían en letra muerta, serían inoperantes. La problemática de la transferencia de servicios ha adquirido un mayor relieve a medida que se iba consolidando el proceso autonómico, produciéndose diferentes disfuncionalidades en el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas. Sobre este tema, y con motivo de la Sentencia de la LOAPA, de 5 de agosto de 1983, se ha pronunciado ya nuestro Tribunal Constitucional, con arreglo a los siguientes postulados. El art. 147.2.d) establece que los Estatutos deberán contener las bases para el traspaso de los servicios. A este respecto, todos los Estatutos de Autonomía han creado una Comisión Mixta paritaria, integrada por representantes del Gobierno y de la Comunidad Autónoma, a las cuales se les atribuyen facultades de autonorma- ción para regular su propia actividad y funcionamiento, fijándoles además ciertos criterios a los que se han de ajustar los traspasos. Se trata, pues, de una habilitación efectuada a estas Comisiones Mixtas, fruto de la cual son los correspondientes reales decretos de transferencias, que no son sino el instrumento jurídico por el que se aprueban los acuerdos de las Comisiones Mixtas, aprobados por el Gobierno a propuesta de estas Comisiones, por los que se establece la normativa del traspaso de los servicios. Estos acuerdos son, pues, propuestas vinculantes para el propio Estado. Este mecanismo, como señala el Tribunal, presenta dos características fin damentales: a) Por un lado, el traspaso de servicios a las Comunidades Autónomas no quedó configurado como un proceso uniforme, sino como el resultado de varios procesos, que dieron lugar a diferencias en el tiempo y en el contenido de los tras- pasos, ya que la remisión estatutaria del art. 147.2 «dejó abierta la posibilidad de que los traspasos se realizasen en momentos distintos, bajo técnicas distintas y que condujesen a distintos resultados materiales». b) Por otro, que ciertamente los acuerdos de las Comisiones Mixtas afectan a un determinado ámbito material, que deriva directamente de los Estatutos y, en último extremo, del art. 147.2 de la Constitución. Por ello, las leyes estatales no pueden incidir en dicho ámbito competencial e imponerse a los acuerdos de las referidas Comisiones. Hay, pues, concluye el Tribunal, «una reserva competencial a favor de las Comisiones Mixtas para regular los traspasos de servicios a las Commu- nidades Autónomas», reserva que hay que interpretar dentro del esquema conjunto de distribución competencial, y no aisladamente. Esta línea jurisprudencial es continuada por la Sentencia 124/1989, en la cual se establece que la titularidad de las competencias no depende del traspaso de los servicios, que cs una mera condición para el pleno ejercicio de las mismas, Y ello porque «no es posible en puridad transferir las competencias que corresponden ya en virtud del Estatuto». Por su parte, la Sentencia 209/1990 ha señalado que, CAP. V: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (1) 161 mientras no se hayan transferido los medios personales y materiales precisos para el ejercicio de una competencia asumida por la Comunidad, el ejercicio de la misma corresponderá todavía al Estado, aunque dicho ejercicio tenga un carácter provi- sional. Asimismo reitera la doctrina anterjor (SSTC 25/1983, 1 13/1983, 125/1984, 48/1985...), en el sentido de que no se trata de normas atributivas de competencias, aunque es condición para el pleno ejercicio de las competencias asumidas. Final. mente, la Sentencia 147/1991 reitera que no son normas determinantes del sistema de distribución competencial, no pudiendo alterar las normas que efectúan dicho deslinde competencial. 2. Otros contenidos de los Estatutos. Además de este contenido mínimo, obli- gatorio, los Estatutos de Autonomía pueden tener otros contenidos, a los cuales también se refiere el texto constitucional. Sobre esta cuestión se pronuncia el Tribunal Constitucional en la Sentencia 247/2007; doctrina mantenida sustancialmente en la Sentencia 31/2010. En aquélla, el Tribunal se inclina por un contenido que vaya más allá del previsto en el art. 147.2 CE, citando, al efecto, otros supuestos como los analizados en las SSTC 36/1986 y 225/1998. Es posible, en consecuencia, exceder de la literalidad del art. 147, pero en cualquier caso, añade el Tribunal, habrá de existir una conexión con las previsiones constitucionales relativas al cometido que corresponde a los Estatutos de Autono- wía, aftrmación esta cuya dificultad estriba en buscar su concreción. La tendencia del Tribunal es, pues, realizar una interpretación extensiva de los contenidos esta- tutarios, y ello hasta tal límite que llega a señalar, forzando el argumento, que los Estatutos podrán incluir cualquier contenido o previsión derivada de los poderes e instituciones autonómicas, tanto en su relación con otros poderes, como con la ciu- dadanía, en una clara vinculación con el principio dispositivo que adquiere, de esta forma, un sentido excesivamente amplio. Y todo ello, obviamente, sin contradecir la Constitución, como no podía ser de otro modo. Si descendemos, en consecuencia, al detalle, y por la ruateria a que afecta esta sentencia, la mota final es clara: ningún obstáculo telacionado con la naturaleza y contenido de los Estatutos impide que exista una carta estatutaria de derechos y libertades. Dentro de este tema adquiere una especial relevancia la cuestión de las normas programáticas existentes en los diferentes Estatutos de Autonomía. Ciertamente, nada parece poner en duda la constitucionalidad de estas normas, pues no existe un contenido estatutario reservado. Mayor importancia tiene el determinar el signifi- cado de las mismas. Prescindiendo de otras cuestiones, parece posible afirmar que la existencia de estas normas programáticas no supone, por un lado, la atribución de competencias a las Comunidades Autónomas y, por otro, parece implicar una concepción amplia de la Autonomía, pudiendo afectar a la orientación de la activi- dad política propia de la Comunidad Autónoma. _En las reformas estatutarias iniciadas en 2006 se encuentran contenidos estatu- tarios que afectan, entre otras, a las siguientes cuestiones: _— La simbología autonómica, que resulta intensificada tanto por lo que se refiere a la denominación de la Comunidad Autónoma como por el tema de la  162 DERECHO CONSTITUCIONAL delimitación territorial. Quizá de modo más acusado, aunque atenuado desde el texto aprobado por el parlamento catalán, la referencia a la nación catalana en su preámbulo, pero también reformas como la balear, que introducen el termino «nacionalidad». Respecto a la lengua, es la reforma catalana la que parece enfatizar en mayor medida la obligatoriedad de ta lengua catalana planteándose ciertas dudas sobre su constitucionalidad, como así ha confirmado la Sentencia 31/2010. — Derechos y libertades fundamentales, unas veces con carácter plenamente normativo y, otras, con una regulación puramente programática y con deficiente técnica jurídica. . — Respecto a la organización institucional, el legislador estatutario introduce algunas instituciones ya creadas por el legislador autonómico (Consejos Jurídicos Consultivos, Sindicaturas de Agravios, Consejos Económicos y Sociales, etc.) y algunas otras de nuevo cuño, como es el caso de los Consejos de Justicia y ciertos órganos en materia de administración local. Todo ello, junto a la potestad recono- cida ahora en algunos Estatutos, de dictar decretos-leyes, la eliminación de ciertas Jimitaciones que todavía perturbaban el funcionamiento del sistema institucional, como es el caso de las trabas impuestas a la disolución del Parlamento o la climina- ción del número máximo de Consejerías; o la propuesta de celebración de consultas populares por los Presidentes autonómicos. — Relaciones exteriores y con la Unión Europea, lo cual no debe plantear problemas de inconstitucionalidad siempre que se respeten las competencias del Estado, mediante la correspondiente cláusula de salvaguarda, Las reformas han incidido, a grandes rasgos, en la cuestión de la participación de las Comunidades Autónomas en las distintas instancias gubernamentales, tanto en la participación de la fase ascendente en la elaboración de la normativa comunitaria, como en la participación de la fase descendente en la aplicación del derecho comunitario, y la gestión de fondos europeos. Respecto, a la acción exterior, los nuevos Estatutos contemplan actividades de promoción y proyección exterior, en aplicación de la doctrina constitucional en ta materia (básicamente, la STC 165/1994) — La participación en la composición de determinados órganos constituciona- les y poderes públicos estatales, lo cual es una competencia reservada a la Consti- tución, planteándose, por tanto, dudas de constitucionalidad, si bien éstas pueden mitigarse pues la mencionada participación se hace depender de lo que disponga la Constitución y la ley, como así ha corroborado la Sentencia 31/2010, —La imposición de determinados mandatos al Estado, lo cual parece rebasar el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, y sin que resulten vinculan- tes, en consecuencia, respecto a aquél, según ha señalado la Sentencia 31/2010. TH. LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS La reforma de los Estatutos es una cuestión que afecta directamente a su natu- raleza jurídica. Los diferentes procedim: de reforma establecidos parecen un argumento contundente para diferenciar los Estatutos de las leyes orgánicas, pudiendo adquirir la condición de «leyes reforzadas». iia ¡rérmcn CAP. V: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (H) 163 Pero quizás lo importante sea señalar que la naturaleza de la reforma de los Estatutos tiene su razón de ser en la indisponibilidad de la misma para cada uno de los entes, Estado y Comunidad Autónoma, aisladamente considerados. Es decir, aunque la posición de los mismos no sea exactamente igual, se necesita un acuerdo de voluntades de ambos para proceder a la modificación estatutaria. Esta indispo- nibilidad, este acto complejo que supone la reforma del Estatuto, se convierte así en un elemento diferenciador respecto a otras normas estatales. Pero también, por otro lado, los Estatutos son normas «auto reformables», pues una característica común es el poder de autonormación que tienen las propias Commmidades Autónomas. El tema de la reforma de los Estatutos de Autonomía tiene un tratamiento diverso en nuestra Constitució ipio, se puede distinguir satre los pa cedimientos de reforma, y los supuestos en que dicha reforma ha de producirse necesariamente. En este punto llevaremos a cabo un estudio conjunto distinguiendo varios supuestos: el general, contenido en el art. 147.3, y el especial, establecido enel art. 1522, A) EL SUPUESTO GENFRAL. Viene recogido en el art. 147.3. Este procedimiento de reforma de los Estatutos parece una consecuencia lógica del procedimiento de elaboración de los mismos establecido en el art. 146, planteándonos las siguientes cuestiones. En primer lugar, el procedimiento de reforma ha de ajustarse a lo establecido en los propios Estatutos. Además, se requerirá la aprobación de las Cortes Gene- rales mediante ley orgánica, Ello es una consecuencia lógica, pues si los Estatutos tienen la consideración de ley orgánica que forma parte del ordenamiento jurídico del Estado, la reforma de dicho Estatuto ha de efectuarse de acuerdo con las nor- mas generales del art. 81.2. Con ello, en este procedimiento de reforma se pueden apreciar dos momentos: uno, en el cual la reforma se ajustará a lo establecido en el propio Estatuto, y otro, caracterizado por la intervención de las Cortes Generales. En segundo lugar, se nos plantea la cuestión del papel o función desempeñado por las Cortes Generales en este procedimiento de reforma. A primera vista puede parecer que las Cortes constituyen la última instancia para la aprobación o no de la reforma del Estatuto. Sin embargo, este carácter puede quedar totalmente desvirtuado, ya que los propios Estatutos podrían haber previsto, cosa que no ha sucedido, que, después de la aprobación de les Cortes Generales, la citada reforma fuera sometida, por ejemplo, a referéndum de los electores afectados. Y es que, al requerirse su aprobación mediante ley orgánica, se han de seguir los trámites de ela- boración y aprobación de estas leyes establecidas en los arts. 81 y 90. Es decir, las Cortes Generales no tienen, en principio, ningún condicionamiento, pudiendo actuar libremente, de la misma forma que si se trata de un proyecto de ley normal. En tercer lugar, se nos plantea el problema de si los Estatutos de Autonomía pueden ser reformados siraplemente por otra ley orgánica en los términos del art. 81.2. Es decir, ¿pueden las Cortes Generales reformar o modificar un Estatuto Contra la voluntad de las propias Comunidades Autónomas? Parece que en el proce-  164 DERECHO CONSTITUCIONAL dimiento de reforma de los Estatutos han de estar presentes los titulares interesados, no pudiendo admitirse que las Cortes Generales puedan unilateralmente, a través de una ley orgánica, modificar el contenido del Estatuto, lo cual es congruente con leza jurídica de los mismos. . oo a cas previsiones constitucionales, los diferentes Estatutos de Autonomía que pueden ser encuadrados en este supuesto, han efectuado su propia regulación normativa que afecta a las siguientes cuestiones: a) En cuanto a la iniciativa de reforma, se atribuye tanto a los órganos auto- nómicos (legislativo y ejecutivo), como a los órganos estatales (Cortes Generales y, en algún caso, al Gobierno de la Nación). Incluso algunos Estatutos contempl en la posibilidad de iniciativa por parte de los municipios. Esta cuestión no puede resolverse señalando que es consecuencia de la doble naturaleza, de norma estatal y autonómica, del Estatuso, sino poniendo de relieve la diferente naturaleza de la ativa de unos y otros titulares. o 5 Los Estatutos contemplan diversos supuestos de reforma. Prescindiendo ahora de algún caso muy particularizado, en todos ellos se distingue entre la reforma ordinaria, que suele requerir unas mayorías cualificadas de dos tercios (con las excepciones de Asturias y Murcia, que exigen tres quintas partes; y de Baleares y Castilla-La Mancha, que sólo exigen mayoría absofuta), y la reforma tendente a a ampliación de competencias, en la cual únicamente se exige mayoría absoluta en todos los Estatutos. Ello es consecuencia de la existencia de las llamadas «com- petencias diferidas», sobre las cuales volveremos más adelante. Ahora bien, este procedimiento de «reforma competencial», que reduce las mayorías Cualificadas exigidas, está únicamente vinculado a estas materias, pudiendo tan sólo utilizarse para dar efectividad a este contenido competencial previamente delimitado en el statuto. . ps e) Finalmente, los Estatutos establecen diversas especialidades procedimenta- les, existiendo también la posibilidad de penalizar el intento de reforma Tracasado con la imposibilidad de realizar otra en el plazo de un año, a excepción del supuesto previsio en el art. 148.2 CE. B) EL SUPUESTO ESPECIAL Viene establecido en el art. 152.2. Este procedimiento de reforma exige dos tipos de requisitos: los establecidos en el propio Estatuto y el referéndum entre los electores inscritos en el censo correspondiente. En cuanto al primer tipo de requi- sitos, babrá que estar a lo dispuesto en los correspondiente Estatutos. Pero el tema referéndum sí que nos plantea importantes problemas. . q En primer ga Lo se dice nada sobre quién ha de convocar el referéndum y a través de qué procedimiento ha de aprobarse, si por mayoría absoluta o relativa, si dicha cualificación ha de predicarse de los votos válidamente emitidos o, por el contrario, de la totalidad de los electores, etc. En este sentido, el art. 10 de DA LODMR establece que el referéndum para la reforma de los Estatutos requiere el CAP. Y: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (ID 165 previo cumplimiento de los trámites de reforma establecidos, convocándose en el plazo de seis meses desde que dichos trámites fueron cumplidos. El referéndum, pues, es el último trámite exigido para la modificación de los Estatutos. Otra cuestión que se nos plantea es el papel de las Cortes Generales en este procedimiento de reforma. Parece que las Cortes no tienen, a diferencia de lo que ocurría en el supuesto del art. 147.3, ningún tipo de intervención en este procedi- miento. Sin embargo, ello no es cierto. Las Cortes intervienen en dos momentos: en el establecimiento, como contenido de los Estatutos, de los procedimientos de reforma de los mismos y, en segundo lugar, en la elaboración y aprobación de la ley orgánica del art. 92.3. Todo ello pensando que los propios Estatutos no contemplen la intervención de las Cortes en el procedimiento de reforma de las mismas. Ahora bien, estas interpretaciones —al menos algunas de ellas — varían sustan- cialmente si nos atenemos a lo que disponen los actuales Estatutos de Autonomía, que suponen, en líneas generales, una potenciación del papel de las Cortes Gene- rales, tal y como se deduce de sus principales características. a) La existencia de diversos supuestos de reforma de los Estatutos, lo cual implica o puede implicar diferentes procedimientos de reforma. b) La notable participación que tienen las Cortes Generales en el procedi- miento general de reforma, ya que intervienen en la iniciativa de reforma y se exige, además, la aprobación de la reforma por parte de las Cortes Generales mediante ley orgánica, e) Finalmente, la decisión que se atribuye a las Cortes Generales para deter- minar cuándo nos encontramos ante uno y otro supuesto de reforma y, por tanto, ante uno u otro procedimiento. Como consecuencia de los Acuerdos Autonómicos de 1992, las Comunidades Autónomas afectadas procedieron, en 1994, a la modificación de sus respectivos Estatutos, ampliando sus competencias en los términos previstos en la Ley Orgánica de transferencia y delegación. Posteriormente, y a lo largo de la VI Legislatura, todas las Comunidades Autónomas, con excepción de Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía y Navarra procedieron a realizar las correspondientes modificaciones estatutarias, donde, por un lado, se han ampliado sus competencias y, por otro, se han realizado otras modificaciones referentes a su organización institucional. Con ello se procedió a una importante homogeneización del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, que deberá tener su traducción en las correspondientes transferencias de servicios. Por su parte, el Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucio- nal de 2005 se pronunciaba sobre este tema, proponiendo algunas modificaciones constitucionales, De este modo, consideraba derogado el art. 152.2 CE y que el sistema era muy heterogéneo, por lo que la compatibilidad con algunos preceptos constitucionales no es siempre «evidente». Finalmente, las últimas reformas estatutarias han modificado este aspecto, intentando reforzar los instrumentos de garantía y autoidentidad de las Comuni- dades Autónomas. De este modo, el Estatuto valenciano contempla la posibilidad  170 DERECHO CONSTITUCIONAL por el Parlamento de Cataluña. Durante la fase de tramitación parlamentaria en las Cortes, el PP presentó un recuiso de amparo contra. la decisión de la Mesa del Congreso de admitir a trámite el texto, por entender que se trataba de una reforma encubierta de la Constitución, con un claro fraude de ley. El Tribunal Constitucional resolvió el citado recurso, inadmitiendo el amparo a través de un Auto de 15 de marzo de 2006, en el que se señalaba, en buena lógica, que es un imposible jurídico que un proyecto de norma pueda vulnerar la Constitución en tanto la antijuricidad sólo se predica de normas y no de proyectos, añadiendo, por otro lado, la inexis- tencia de una lesión del derecho de participación en el debate de elaboración de la norma en condiciones de igualdad. Lo más destacado del proceso de elaboración del Estatuto de Cataluña fueron las importantes modificaciones que sufre el texto en su tramitación en el Con- greso de los Diputados, Estas modificaciones afectan a cuestiones tales como la calificación de Cataluña como nación (que pasa al Preámbulo); el tema de los stóricos; el reconocimiento de la oficialidad del castellano; algunas caciones en materia de distribución competencial y de regulación del poder Judicial en Cataluña, etc. El texto definitivo fue recurrido por el Defensor del Pueblo, el PP, y los Gobiernos de Aragón, La Rioja, Murcia, Valencia y Baleares. Tras casi cuatro años, el Tribunal Constitucional resolvió los recursos en diversas resoluciones y, principalmente, en la Sentencia 31/2010. En una resotución en la que al Tribunal se le presentaba la oportunidad de elaborar una completa doctrina sobre el Estado Autonómico, pues es la primera vez en que se recurría de forma más o menos integral un Estatuto (115 artículos, 9 disposiciones adicionales y 3 finales). Según la sentencia, incurren en vicio de inconstitacionalidad, y con un alcance desigual, 14 artículos o partes de artículos, y otros 27 se incluyen en el fallo con una interpretación conforme; por último, bastantes preceptos (49) son objeto también de una interpretación conforme, aunque no se llevan al falto. La sentencia destaca, en efecto, por el uso —y a veces abuso- - de la técnica de la interpretación conforme que, además, no siempre es llevada al fallo, lo que difi- culta la identificación de la doctrina constitucional, e incide eu el principio de seguridad jurídica, La resolución ha despertado diversas críticas, tanto doctrinales como políticas, pues si bien es cierto que son pocos los preceptos declarados inconstitucionales, son muchos los interpretados, alterando incluso en ocasiones el tenor literal o la propia voluntad del legislador, con lo que parece que se opera una especie de «desactivación» del Estatuto. Una desactivación, no obstante, «incierta», pues en diversas ocasiones queda vigente el tenor literal del precepto reinterpretado, lo que siembra dudas sobre su futura vigencia. D) OTRAS VÍAS DE REFORMA En el resto de las reformas estatutarias el acuerdo entre el PSOE y el PP (tar díamente logrado en el caso de Andalucia) ha sido la característica principal. Las reformas aprobadas se caracterizan por las siguientes notas: CAP. V: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (10 Im a) Lareforma del Estatuto de Andalucía, aprobada por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, parece acogerse al modelo catalán, con la excepción del tema de la financiación. Asimismo presenta singularidades en la regulación de los medios de comunicación social y del medio ambiente. Así, habla, en el Preámbulo, de la existencia de la «realidad nacional» de Andalucía; contiene una carta de derechos y libertades, con singulares aspectos como una importante perspectiva de genero, la inclusión del derecho a morir dignamente y la laicidad de la enseñanza; incor- pora la técnica catalana del blindaje competencial; recoge, aunque más matizado, el principio de bilateralidad, etc. El texto, tras la desestimación del recurso de la Generalitat Valenciana contra la Disposición Adicional 3.*, por no cumplir los requisitos del art. 33.1 LOTC (ATC de 12 de julio de 2007) fue recurrido por el Gobierno de Extremadura en relación con el tema puntual del agua y resuelto en la Sentencia 30/2011. Dicha resolución se pronuncia sobre los arts. 43, 50.1.a), 50.2 y 51 de ta reforma estatutaria andaluza entendiendo que las competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por Andalucía impiden ta «función integradora» de] Estado. El Tribunal sólo declara inconstitucional y nulo el art. 51 del Estatuto pues, afirma, dicha disposición tieno «un criterio fragmentador de la gestión de una cuenca hidrográfica inter- comunitaria» al asuxnir la Junta de Andalucía competencias que corresponden al Estado. Para el Tribunal los preceptos recurridos estarían limitando las compe- tencias reservadas al Estado por el art. 149,1,22.* CE, desarrolladas a través de h legislación estatal en materia de aguas y que despliega la función integradora y de reducción a la unidad que le es propia. b) La reforma del Estatuto de Baleares, aprobada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, con el mayor respaldo de todas las reformas en las Cortes Generales, se sitúa a medio camino entre el modelo valonciano y el cata- lán. En el destaca el aumento considerable de sus competencias exclusivas, la creación de una policía autonómica, la existencia de una breve carta de derechos, la creación de un Consejo de Justicia, una nueva regulación de la acción exterior y de las relaciones con la Unión Europea, así como importantes modificaciones en materia financiera y la creación del Consejo insular para Formentera. Este Estatuto no ha sido objeto de recurso alguno. e) El Estatuto de Aragón fue aprobado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, con la anuencia de todos los partidos excepto la Xunta Aragonesista. También es un Estatuto intermedio, con el énfasis de elementos de identidad, la introducción de una carta de derechos, la existencia de un cierto blindaje competencial, eto. El texto estatutario fue recurrido por la Corrunidad Autónoma de La Rioja en lo referente a su Disposición dicional 5. La STC 110/2011, de 22 de junio, desestima el sentido de que la norma recurrida no establece un caudal hídrico del Ebro que vincule al Estado. a) La reforma del Estatuto de Castilla y Lcón (Ley Orgánica 147/2007, de 20 de noviembre) sigue la tónica de otras reformas estatutarias: carta de derechos, aumento de competencias, con especial referencia al bi le de la Cuenca del Duero, la regulación de las relaciones exteriores y con la Unión Europea. La Junta de Extremadura presentó un recurso de inconstitucionalidad en relación con el  1 DERECHO CONSTITUCIONAL artículo 75.1, que ha sido resuelto a través de la Sentencia 32/2011. Siguiendo la doctrina establecida en la Sentencia sobre el Guadalquivir (30/2011), el Tribunal entiende respecto a la posibilidad por parte de la Comunidad Autónoma de asumir competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos de la cuenca del río Duero que, aunque el rio no atra- viese ninguna Comunidad Autónoma más que la de Castilla y León, ello no implica que sea ésta la titutar de la competencia, pues se trata de un bien público esencial reconocido como competencia exclusiva del Estado. Así, declara por unanimidad la inconstitucionalidad del mencionado precepto, llegando incluso a afirmar, de forma insólita, que esta materia no puede transferirse ni siquiera a través de la vía del art. 150.2 CE. e) Por su parte, la reforma del Estatuto de Castilla-La Mancha se presentó en el Congreso en febrero de 2007, situándose en la linca de las anteriores, con especial blindaje de la Cuenca del Tajo. Sin embargo, el 26 de abril de 2010 se materializó el fracaso de la reforma, pues las Cortes autonómicas solicitaron la retirada del texto después de no conseguirse en el Congreso el consenso necesario debido al rechazo por el grupo parlamentario socialista de una propuesta que garantizaba una reserva de agua de 4.000 hectómetros cúbicos, que no admitieron las Comunidades valenciana y murciana. /) La reforma estatutaria de Canarias. La vía canaria de reforma estatutaria, presentada en las Cortes Generales en septiembre de 2006, se enfrentó a las discre- pancias entre el PSOE y Coalición Canaria, que pactaron el texto, y el PB, que votó en contra en la toma en consideración en el Congreso. El proyecto fue finalmente retirado. La reforma se caracterizaba por dos notas: — Desde un punto de vista político, los trabajos parlamentarios se realizaron con la retirada y posterior vuelta del PSOE a la ponencia. Por otro lado, la crisis de] Gobierno canario de 2005, con la desaparición del mismo del PP, influiría en la elaboración de la reforma estatutaria. — Desde un punto de vista jurídico, la reforma venía determinada por la insula- ridad de Canarias y su condición de región ultraperiférica en la Unión Europea, que no es un título competencialmente habilitante, así como por el necesario acuerdo sobre el sistema electoral, El texto, con notable influencia del modelo catalán, alguno de cuyos preceptos se repetían literalmente, carecía, no obstante, de una declaración de derechos estatutarios. g) Finalmente, la reforma del Estatuto de Extremadura, aprobada por la Ley Orgánica 1/2011 fue consensuada por las dos fuerzas con representación en la Cámara Autonómica, Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Partido Popular (PP), siendo aprovechada para llevar a cabo una reorganización de las materias del Estatuto de 1983. Aún siendo la reforma más breve, se pretende una transforma- ción más intensa del Estatuto al objeto de convertirlo en un eficaz instrumento de cohesión política y social. Para ello se refuerza la autonomía de las instituciones de autogobierno y se crean nuevos mecanismos de cooperación vertical y horizontal. Asimismo, la reforma tiene un cierto enfoque municipalista al reconocer y reforzar ES A í de + $ : E sein CAP. V: LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA (1!) 173 la autonomía financiera y política de las entidades locales. Desde el aspecto institu- cional, se recogen nuevos organismos como el Consejo Consultivo de Extremadura o Personero del Común. Sin embargo, se diferencia de otras reformas en que no sigue la tendencia de incluir una carta de derechos y deberes. Finaimente, añade nuevas competencias atendiendo a las precisiones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional y por ende dentro del marco constitucional, incrementando asimismo las garantías en el proceso de reforma del Estatuto. Es, de algún modo, la reforma que más se acerca al modelo valenciano.  CAPÍTULO VI LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO L EL CONCEPTO DE LEY Al estudiar el Estado de Derecho anelt mos cómo dos de sus caracterís. ticas, el imperio de la ley y el principio de legalidad, habían experimentado una importante evolución desde su primitiva configuración doctrinal hasta nuestros días. Pese a esta evolución, parece que muestra Constitución mantiene una concepción clásica sobre estos principios. Prueba de ello es la propia redacción del Preámbulo, cuando se proclama la voluntad de la Nación española de «consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular» Ahora bien, ello no quiere decir que nuestra Norma Fundamental mantenga una concepción liberal de la ley, sino que la misma es expresión de todo su proceso de evolución histórica. A este respecto, lo primero que puede mantenerse es la ausencia de un concepto unitario de ley, cuestión resaltada incluso por nuestra jurisprudencia ordinaria, así como la quiebra dei concepto tradicional de la misma. El concepto de ley elaborado por los revolucionarios franceses, con sus carac- terísticas de generalidad y universalidad, va a entrar en quiebra. A lo largo de todo un proceso histérico, se van a ir produciendo una serie de intentos para tratar de clarificar el concepto, implicando una modificación de sus características hasta entonces pacíficamente aceptadas; la ley como norma general y abstracta, la uni- dad formal y tango normativo de la ley, y la ley como acto de soberanía. Nuestra Constitución, al no formular un concepto de ley, sino al presuponerlo, es consciente de esta evolución. Como es sabido, Ja tesis de Ja generalidad de la ley es debida a la aportación teórica de Rousseau, configurándola como expresión de la voluntad general, y que tendrá su plasmación constitucional en los textos revolucionarios franceses, como son el art. 6 de la Declaración de Derechos de 1789 y el art. 53 de la Constitución jacobina de 1793. El principio de la generalidad de la ley, tcorizado por los clásicos franceses, no aparece impuesto, de forma explícita, por ningún precepto constitu cional, pudiendo incluso mantenerse la posibilidad de leyes singulares, sobre las. cuales sí que existen previsiones constitucionales concretas (arts. 57.5, 93, 1282, 135.2, 141.1, 144...) La posibilidad de leyes singulares o leyes medida debe ser considerada une manifestación del Estado intervencionista de nuestros días. La existencia do estas leyes singulares, aunque se siga manteniendo el principio de la generalidad de mal 2 propósito isprudencia la ley, ha sido planteada por nuestra j £174] CAP. VE LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO (iD 175 del contencioso de Rumasa, en la sentencia 163/1986, en la cual se afirma que «son aquellas dictadas en atención a un supuesto de hecho conereto y singular que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante este supuesto de hecho, aislado en la ley singular y mo comunicable con ninguno, sin que el dogma de la generalidad de la ley sea obstáculo insalvable que impida al iegistador dictar, con valor de ley, preceptos específicos para supuestos únicos o sujetos concretos». Estas leyes singulares y leyes-medida no pueden suponer una violación de determinados principios cons- titucionales, como son la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, o el propio principio de igualdad. El Tribunal Constitucional remite la cuestión a la doctrina general sobre el significado del principio de igualdad en la ley, en el sentido de que la existencia de una ley singular debe ser justificada y razonable. En suma, como ha puesto de relieve entre nosotros Porras, estamos en presencia de una manifestación del Estado social, que supone la asunción por la norma legal de un cierto carácter reglamentario y que suelen ser utilizadas con un marcado carácter sectorial. Un segundo momento en el proceso de evolución histórica del concepto de ley viene determinado por los planteamientos del monismo parlamentario y del dualismo germánico. Las tesis del monismo parlamentario implican que la ley es la norma suprema del ordenamiento jurídico, produciéndose una identificación entre los términos «ley» y «Constitución»; que la ley puede ocuparse de cualquier materia, no existiendo zonas inmunes a su actuación; que el principio de legalidad se configura como una vinculación positiva respecto de lus poderes públicos, y que carece de sentido la existencia de una reserva de ley. Frente a ellas, las tesis del sistema dualista responden a los postulados teó- ricos del principio monárquico, adoptando una especie de compromiso entre los principios revolucionarios y los del Antiguo Régimen, y conducirán a la determi- nación del concepto material de ley, formulado por Laband a propósito de la crisis prusiana de 1862. En efecto, el teorizador del 1 Imperio alemán trata de dife- senciar la jey en sentido formal de la ley en sentido material, entendiendo que la ley se define en función de la «regla de derecho» que contiene en su formulación, pudiendo hablarse de ley perfecta, cuando concurren el sentido material de ley, contenido en una regla de derecho, y el sentido formal, determinado por la fuerza de ley. Es decir, Laband desglosa cl contenido de la ley, la regla de derecho, de la fuerza vinculante de la misma. Así pues, la ley material es toda norma que contenga una regla de derecho, con independencia de la forma que adopte, ¡mes puede dictarse por un procedimiento legislativo o por un procedimiento administrativo. Por ello, resulta indiferente el órgano que dicta la norma, con lo cual es posible la existencia de una ley formal que contenga un reglamento material y también la existencia de un reglamento formal que contenga una ley material. Es decir, el Parlamento puede desarrollar funciones administrativas y el Gobierno funciones legisiativas. Con esta tesis, Laband soluciona el contencioso planteado sobre la aproha- ción de los presupuestos de 1862, que fueron posteriormente ratificados por el Parlamento en 1866. Pero lo importante es señalar que esta diferenciación entre  180 DERECHO CONSTITUCIONAL Todo ello, pensando que estamos en un auténtico proceso de «motorización» normativa, que no parece tener visos de solución y que afecta a la propia calidad de las leyes, la cual no se ha visto modificada ni por las recomendaciones efectuadas por los órganos consultivos, especialmente el Consejo de Estado, ni por los dife- rentes acuerdos del Consejo de Ministros por el que se aprueban las directrices de técnica normativa. II. LAS LEYES ORDINARIAS La diferenciación entre leyes orgánicas y ordinarias no debe impedirnos, como apuntábamos en páginas anteriores, mantener sn concepto unitario de la ley, al que ya nos hemos referido. Por tanto, la problemática fundamental de estas normas no es la de su naturaleza jurídica, sino la de su propia heterogencidad. En principio, ouestra Constitución únicamente establece supuestos concretos de reserva de ley, de acuerdo con las consideraciones efectuadas anteriormente, y contempla diversas leyes ordinarias heterogéneas, entre las cuales, y prescindiendo ahora de las leyes contempladas en el art. 150 CE, parece necesario referirse a las siguientes. a) Leyes del Pleno y leyes de Comisión. El art. 75 CE establece la posibilidad, con ciertas reservas, de que las Cámaras deleguen en las Comisiones permanentes legislativas la aprobación de proyectos y proposiciones de ley. A este respecto, los Reglamentos parlamentarios han efectuado una regulación más restrictiva, espe- cialmente el del Congreso, lo cual implica una clara desconfianza hacia el papel de estas Comisiones. . En el caso del Congreso de los Diputados, se cxcluyen de tal delegación, que deberá ser acordada por el Pleno de la Cámara, tanto el debate y la votación a la totalidad como ta toma en consideración. Asimismo, la delegación legislativa no es posible cuando los proyectos o proposiciones de ley hubiesen sido vetados o enmendados por el Pleno del Senado, lo cual parece encontrar una mayor justi- ficación. Además, el Pleno puede recabar para su competencia la deliberación y votación final, bien en el momento del debate a la totalidad pen el de la toma en consideración, que no entran en el ámbito de la delegación, bien antes de iniciarse el debate en la Comisión correspondiente. o Por su parte, el Reglamento del Senado parece efectuar una regulación más coherente y menos restrictiva. Asi, la delegación y su posible revocación posterior se adoptarán por el Pleno a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Foravoces do un Grupo parlamentario o de veinticinco senadores, excluyéndose Unicamente Se a delegación la hipotética aprobación de un veto por parte de la Comisión, que deberá S i o rechazado por el Pleno. o . E > os de Presupuestos. Se trata también de una modalidad especial prerisa en el art. 134 de la Constitución, a la cual nos referiremos cuando analicemos las funciones económicas de las Cortes. No obstante, quizás sea conveniente poner de manifiesto no ya si la Ley de Presupuestos es una auténtica ley o no, sino mo utilización se ha producido con una finalidad inicial no prevista. Es decir, muchas CAP. VI: LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO (1) 181 veces el Gobierno ha utilizado las Leyes de Presupuestos para proceder a una reforma del ordenamiento jurídico, técnica a todas luces rechazable, pero que ha sido confirmada por nuestra jurisprudencia constitucional. Así, en la sentencia 84/1982 se afirma: «Sean cuales sean las críticas que tanto desde un punto de vista de la corrección técnica como desde la perspectiva de la constitucionalidad puedan hacerse a la inclusión en la ley de presupuestos de normas que no se refieran a la previsión de ingresos y autorización de gastos que constituyen su núcleo, es lo cierto que la inclusión de un' precepto como el impugnado ha de ser juzgada como constitucionalmente legítima y técnicamente razonable.» En otra ocasión, en la sentencia 76/1992, el Tribunal analiza de nuevo de los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, reiterando su carácter de auténtica ley, pero con una peculiaridad que deriva tanto del contenido del art. 134, como de las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria, pudiendo ser califi- cada como un «vehículo de dirección y orientación de la política económica». Por esta razón, no sólo puede y debe contener la precisión de ingresos y gastos, sino que también puede establecer «disposiciones de carácter general en mate. rias propias de ley ordinaria estatal». Es decir, por un lado, tienen un contenido mínimo indisponible, consistente en la precisión de ingresos y habilitación de gastos y, por otro, un contenido posible no necesario que puede afectar a otras materias. Ahora bien, continúa la Sentencia, este último contenido eventual ha de presentar uma conexión con la materia propia del contenido mínimo y ha de producirse una justificación de la inclusión de esa materia conexa. Esta nea jurisprudencial ha continuado en la sentencia 195/1 994, donde expre- samente se indica que «el contenido de las Leyes de Presupuestos, a diferencia de Jo que en principio sucede con las demás leyes, no puede ser libremente fijado, sino que posee un contenido mínimo necesario e indisponible, al que puede añadirse un contenido eventual o posible, estrictamente delimitado, de modo que la regulación de las materias situadas fuera de ese ámbito está constitucionalmente vetada a la Ley de Presupuestos Generales. Esta limitación material deriva, en primer lugar, de la específica función que constitucionalmente se atribuye a este tipo de leyes (aprobar anualmente los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado y ser uno de los vebículos O instramentos de la política económica del Gobierno); en segundo lugar, de las espe- cificidades de su tramitación parlamentaria; y, por fin, de las exigencias del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 de la CE, entendido como certeza del Derecho. En sintesis, puede proclamarse que el contenido mínimo necesario e indisponible de las Leyes de Presupuestos es el explícitamente proclamado en el ya citado att. 132,2 CE, es decir, la previsión anual de la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tri- butos del Estado. Por su parte, el contenido eventual resulta limitado estrictamente, según reiterada jurisprudencia y muy especialmente según la sentencia 76/1992, a aquellas materias o cuestiones que «guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustenten (sentencias 83/1986 y 76/1992) y  182 DERECHO CONSTITUCIONAL. que, además, scan «complemento necesario para la mayor intelige cia y la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política aconómica del Gobierno», excluyendo en todo caso las normas típicas de derecho co Ñ ¡cado (STC 76/1992), por la inseguridad juridica que implica su modificación a través + Este configuración de las Leyes de Presupuestos como «loyes ib. es decir, como leyes que contienen normas competenciales, Camara ago nizativas, ha sido objeto de una fuerte crítica doctrinal que ha Megado a hablar a a existencia de una desviación de poder, señalando que el legislador no tienen plena libertad de configuración normativa. No obstante esta crítica, muestra pd cia ha continuado en la linea anteriormente apuntada (SSTC 2371 1992, 33/1993, 195/1994, 16/1996, 203/1998, 234/1999, 32/2000, 67/2002 entre otras). cof e) Asimismo, hay que referirse también a la posibilidad o no de leyes ral ica das por referéndum. Como ya pusimos de relieve, nuestra Corstitación responde a los esquemas del Gobierno representativo, mostrándose zeacia a conferir un papel importante a las instituciones de democracia directa, El referéndum apares ope fectamente deslindado de la iniciativa populaz. Pero también debe ser MA a de otra figura, el plebiscito, de frecuente utilización en los regimenes ato mis La distinción fundamental radica en que el referéndum supone Ja mani est ación el cuerpo electoral sobre un texto aprobado por un órgano legislativo, pair as aus el plebiscito es esa misma manifestación sobre una decisión política no legis . Las modalidades del referéndum son susceptibles de una plural clasificación. — Por su materia: constitucionales y legislativos. — Por el tiempo: sucesivos y preventivos. — Por su eficacia: consultivos y abrogatorios. — Por su fundamento jurídico: obligatorios y facultativos. La regulación constivucional del tema es poco homogénca, ya que a diversas modalidades de referéndum, como son el referéndum AE e referéndums autonómicos y el referéndum consultivo, cuestiones todas pea z no ya han tenido su desarrollo a través de la polémica Ley Orgánica sobre as ist a modalidades de Referéndum (LOMR), elaborada precipitadamente y condicio por el reforéndum de ratificación de la iniciativa autonómica en Andalucia a Nosotros únicamente vamos a referirnos ahora el referéndum consul Pi E tema viene regulado en el art. 92, que presentó importantes variaciones 2 lo argo de los debates parlamentarios, pues se pasó de la constitucionalización de! ma o, al abrogatorio, tal y como sucede en el art. 75 de la actual Contitución ana, establecimiento del referéndum consultivo, cuya problemática afecta a las sigu: cuestiones: z 5 h de a) En primer Tugar, se ¡rata de determinar su ámbito. Fl precepto, abla de decisiones políticas de especial trascendencia. Ello planica el problema de sl sé. “mos en presencia de un aulémtico referéndura o de un plebiscito. La cu texó . refer (ntimamente relacionada con la posibilidad o no de las leyes ratificadas por e arpa CAP. VI: 1.A LEY COMO FUEN DEL DERECHO (MM) 183 réndum. La redacción del precepto parece apuntar a la existencia de un plebiscito y. por consiguiente, a negar la posibilidad de las leyes ratificadas en referéndum. Sin embargo, también pudiera peosarse que cabe su posibilidad, pues estas des siones políticas de especial trascendencia pueden adoptar la forma de ley. Quizás la primera solución ofrece un mayor fundamento, siendo evidente que no estamos en presencia de un referéndum legislativo, en el sentido de que el cuerpo electoral pueda exigir su participación en el mismo. 5) En segundo lugar, su procedimiento. En los referéndums consultivos el tema fundamental, al respecto, es la iniciativa, en la cual sí queremos que tenga este carácter de referéndum, ha de intervenir el Parlamento. En este sentido, el art. 92 atribuye la iniciativa al presidente del Gobicmno, previamente autorizado por el Con- greso de los Diputados. Por su parte, el art. 6 de la LOMR, el único que se refiere especificamente al tema, exige que dicha autorización sea otorgada por mayoría absoluta. De todo ello se desprende que, si bien el Parlamento interviene en la ini- ciativa, el protagonismo fundamental corresponde al presidente del Gobierno. 2) Finalmente, sus efectos. Como referéndur consultivo que es, su resultado carece de efectos juridicos. Ello no quiere decir que carezca de efectos, políticos, pero éstos tienen que adecuarse a la estructura representativa de muestro sistema político. Es decir, estas consultas populares no pueden afectar al funcionamiento del sistema parlamentario, sino que deben mantener su operatividad dentro del mismo. Esta finalidad parece que no va a ser cumplida, ya que sus protagonistas fundamentales van a ser los partidos políticos, privándose con ello al cuerpo electo- ral de participar de algún modo directamente en los asuntos públicos. Todo ello sin olvidar que el referéndum consultivo es un instrumento en manos del presidente del Gobierno, aunque la exigencia de la mayoría abscluta suponga una cierta garantía al respecto. La institución del referéndum consultivo fue utilizada en nuestro país con motivo de nuestra permanencia en la OTAN, el 12 de marzo de 1986. Una segunda utilización del referéndum consultivo se produjo en fecha 20 de febrero del 2005, con motivo de la aprobación del proyecto de Constitución Europea, cuya convoca- toria se hizo, por razones políticas, precipitadamente. Aunque el resultado en las urnas españolas fue favorable, la alta abstención en este proceso (57, 68 por 100), Unido al fracaso de los referéndums francés y holandés, ha puesto de nuevo en tela de juicio esta institución del referéndum consultivo, especialmente cuando es utilizada en cuestiones internacionales. Por último, es preciso mencionar la práctica de las consultas populares. La Disposición Adicional de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, excluye de su ámbito de aplicación las consultas populares que se celebren en los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Régimen Local, correspondiendo al Estado su autorización. Esta previsión ha dado lugar a la asunción por las Comu- nidades Autónomas de un título competencial relativo al desarrollo leg sistema regulador de estas consultas po; y, en consecuencia; a diversas normas autonómicas al respecto. Por su parte, las reformas estatutarias del 2006 parecen aportar ciertas novedades a la materia, pues diversos preceptos  184 DERECHO CONSTITUCIONAL de los nuevos Estatutos aluden a la convocatoria —en algún caso, mencionando al Presidente o más en general a las instituciones de autogobierno de la respectiva Comunidad —, de consultas populares sobre asuntos de interés general en materias autonómicas o locales —en algún caso, como el catalán, a instancia también dela propia ciudadanía, planteándose el problema de si ello implicaría la necesidad y no de modificar la Ley reguladora del referéndum. Al respecto han de tenerse en cuenta, por un lado, la Ley 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política, que fue declarada inconstitucional por la STC 103/2008. Y, asimismo, la Ley catalana de consultas populares por vía de referéndum (Ley 4/2010, de 17 de marzo), también recurrida por considerarse que vulnera las competencias exclusivas del Estado sobre la regulación de referéndums, pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional. III. LAS LEYES ORGÁNICAS La introducción de esta figura normativa constituye una novedad importante en nuestro ordenamiento jurídico. Realmente su inclusión no es muy afortunada, ya que plantea muchos más problemas que los que pretende resolver. Inciuso su propía denominación no parece corresponderse con su ámbito material. Y lo más grave es que no parecía dificil haber encontrado una solución alternativa. Pensemos, a modo de ejemplo, en las leyes constitucionales italianas, aunque, eso sí, con un ámbito material más reducido. Si bien se pueden citar ciertos precedentes españoles, como los proyectos de Bravo Murillo, parece que el modelo tenido en cuenta por nuestros constituyentes ha sido el francés, aunque la regulación española presenta ciertas particularidades que lo distancian de aquél y hacen del mismo un sistema original. Su regulación constitucional se efectúa en el art. 81 «Son Leyes Orgáni- cas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y ls demás previstas de la Constitución. La aprobación, modificación o derogación e las Leyes Orgánicas exigirá mayoría absoluta det Congreso, en una votación fina sobre el conjunto del proyecto». A) CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA El art. 81, más que dar un concepto de ley orgánica, lo que efectúa es ns descripción de las mismas, tanto desde un punto de vista material como formal. Desde el primero, reservando una serie de materias a esta categoría de normas. Y, desde un punto de vista formal, estableciendo un procedimiento distinto pr su aprobación, modificación o derogación. Ello plantea el problema de si esa conceptualización es suficiente para afirmar que las leyes orgánicas constituyen o no una categoría superior de leyes. Pero antes de entrar a analizar esta cues: CAP. VE LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO (II) 185 tión, es preciso poner de relieve el significado político de las mismas. Es decir, parece como si se quisiera que el consenso que presidió la elaboración del texto constitucional se mantuviera en el desarrollo de sus cuestiones fundamentales. El tema debe ser puesto en relación con su ámbito material y con el hecho, quizás más explicativo de su existencia, de que nuestros constituyentes no encontraron el consenso necesario para regular toda una serie de cuestiones, aunque con ello se condicionaran comportamientos futuros. El teraa de su naturaleza jurídica afecta, de forma sustancial, a las relaciones entre el principio de jerarquía y el principio de competencia. En este sentido hay que señalar que la noción de jerarquía es susceptible de una distinción entre la llamada jerarquía lógica, que se produce cuando la superioridad se debe a que el contenido de una norma es precisamente la creación de otra, y la jerarquía for- mal, que no depende del contenido de las normas ni deriva de las relaciones entre ellas, sino que se debe a que el propio Derecho positivo así lo establece, Aunque se puede afirmar que una norma es superior a otra cuando no puede ser derogada por ella pero sí, en cambio, derogarla, hay que tener cn cuenta que «la jerarquía de las normas no se vincula a una jerarquía de los procedimientos de producción y elaboración de las mismas, sino que es un reflejo y una consecuencia de la dife- rente calidad de los sujetos que los producen. Es decix, el principio de jerarquía está en función a los órganos de quienes proceden las normas, pudiendo única- mente predicarse respeto de normas emanadas de órganos distintos. Siguiendo esta línea, para que exista una categoría superior de normas son precisos una serie de requisitos como un sujeto distinto (legislador constituyente, ordinario), tener una función diferenciada, un procedimiento de elaboración específico y una ins- tancia jurisdiccional que lo garantice. El problema, pues, consiste en determinar si las leyes orgánicas cumplen todos estos requisitos. Nuestra doctrina se encuentra dividida entre quienes mantienen la supremacía jerárquica de las leyes orgánicas y quienes la niegan. A nuestro juicio, es más acer- tado el segundo criterio, ya que ni la reserva material de ley orgánica constituys un argumento suficiente para afirmar su supremacía jerárquica, ni tampoco el procedi- miento de su aprobación, ya que en éste no se dan los requisitos antes señalados, En realidad, el problema debe ser enfocado, como ya hemos apuntado, desde el prisma del principio de la competencia y no desde la jerarquía. Es decir, se trata de unas leyes de la misma naturaleza que las ordinarias, que nuestros constituyentes han reservado para ciertas materias, y a las cuales han querido revestir de una especial solemnidad. De mantener un criterio u otro, las consecuencias varían sustancial mente, Si se admite su superioridad jerárquica, el desarrollo de las leyes orgánicas puede efectuarse por ley ordinaria, cosa que no puede admitirso si nos situamos en el ámbito del principio de competencia. El problema se complicó con la regulación efectuada por la LOTC, que admi- tía, hasta la reforma efectuada por la Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio, la posi- bilidad de un control previo sobre las leyes orgánicas, como si se tratase de una norma superior y, por tanto, las inctaye en el bloque de constitucionalidad del art. 28,2: «Asimismo, el Tribunal podrá declarar inconstitucionafes por infracción del art. 81 de la Constitución los preceptos de un decreto-ley, decreto legislativo, ley  190 DERECHO CONSTITUCIONAL principio de reserva de ley orgánica referente a los derechos fundamentales y a las libertades públicas comprende «tanto el conjunto de facultades de actuación que son necesarios para que el derecho o libertad sean recognoscibles como tales en la medida en que de la posibilidad de su ejercicio dependa ineludiblemente su rea], concreta y efectiva protección, es decir, el conjunto de facultades que integran el llamado contenido esencial o múciso irreductible del derecho, como todas aquellas Otras facultades que la ley, más allá de ese contenido esencial, conceda a los titulares del derecho o libertad, las cuales, de esa forma, quedan incorporadas al derecho o libertad con el beneficio de la protección especial que éstas merecen». Una vez realizada esta delimitación, el Tribunal recuerda la tesis de que la figura y orgánica no afecta a las relaciones entre la Jey y el reglamento, tal y como había señalado en la sentencia 77/1985, siendo por tanto legítima la existencia en este tipo de normas de remisiones reglamentarias. Ahora bien, estas remisiones no pueden contradecir la finalidad de la reserva, sino que únicamente deben ser «un complemento de la regulación legal [...] indispensable por mo 'nICOS O para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley» (STC 83/1984). Es decir, no puede tratarse de una remisión abierta que deslegalice la materia reservada. 2) Las que aprueban los Estatutos de Autonomía. Ello parece indicar que no es lo mismo el Estamto de Autonomía que la ley orgánica que lo aprueba. Por otra parte, ello no quiere decir que cualquier ley orgánica puede modificar el contenido estatutario, ya que éstos sólo pueden ser modificados por los pro- cedimientos de reforma en ellos establecidos. De esta forma, los Estatutos de Autonomía adquieren una condición independiente de la Ley Orgánica que lo aprueba. Las relaciones entre los Estatutos de Autonoraía y las leyes orgánicas volvieron a plantearse como consecuencia de la impugnación de determinadas reformas estatutarias ante el Tribunal Constitucional. A este respecto, nuestra jurisprudencia constitucional en la sentencia de 12 de diciembre del 2007 señala que la especial rigidez de los Estatutos los diferencia claramente de las leyes orgánicas, lo cual implica una «superior resistencia» de los mismos sobre éstas. Ahora bien, la reserva constitucional a favor de determinadas leyes orgánicas puede llegar a «circunseribir la eficacia de tas normas estatutarias de acuerdo con dicha limitación», siendo el propio Tribunal el que ha de determinar el alcance de la correspondiente reserva. Una vez más, el Tribunal, como ya lo habia hecho en la STC 154/2005, no adopta una solución clara en el sistema de relaciones entre los Estatutos y las leyes orgánicas, especialmente por lo que a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades se refiere. 3) Las que aprueben el régimen electoral. Ello plantea el problema de si la reserva de ley orgánica afecta a todo tipo de régimen electoral o únicamente a las elecciones generales a Cortes, tanto de diputados como de senadores. Se trata de una cuestión sobre la cual ya se ha pronunciado muestro Tribunal Constitucional en la sentencia 38/1983, con motivo del recurso previo de juconstitucionalidad planteado por el Grupo Parlamentario Popular contra la Ley Orgánica por la que sc modificaban determinados artículos de la Ley de Elecciones Locales. En efecto, uno de los argumentos de los recurrentes, que vieron desestimada su pretensión, era CAP. VI LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO (M) 193 el negar a dicho proyecto el carácter de orgánico. Nuestro Tribunal se muestra de forma contundente señalando que la reserva de ley orgánica en favor del régimen electoral general comprende tanto las elecciones generales como las elecciones locales, ya que el contenido de la ley orgánica no se ciñe sólo al desarrollo del art. 23.1 de la Constitución, sino que es más amplio «comprendiendo lo que es primario y nuclear en el régimen electoral». Y es que el Tribunal parte de la imposibilidad de equiparar las expresiones «régimen electoral general» y «elecciones generales», ya que «el adjetivo «general» no está tanto feferido a las elecciones cuanto al régi- men electorab». Es decir, las elecciones generales no deben ser consideradas sino un aspecto del régimen electoral general, en el cual también están integradas las nes locales. Frente a este régimen electoral general cxisten otros regímenes electorales especiales y particulares, entre Jos cuales hay que mencionar las elec- ciones legistativas autonómicas y el procedimiento de designación de los senadores comunitarios. 4) Las demás previstas en la Constitución. A este respecto, nuestra norma fundawental no parece seguir ningún criterio homogéneo para efectuar su determi- nación. Por otra parte, se plantea el interesante problema, que adquirió una dimen- sión política importante en el caso de la LOAPA, de si esta enumeración tiene o no carácter exhaustivo. En principio, la respuesta debe ser afirmativa, no pudiendo, por tanto, regularse por ley orgánica, otra materia que no esté incluida en su ámbito de reserva. Ni siquiera podría sostenerse esta afirmación basándonos en el art. 28.2 de Ja LOTC ya que, como vimos, este precepto no supone una habilitación para que el legislador amplíe el ámbito material de las leyos orgánicas. €) EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Vieno establecido en el art. 81.2, no constituyendo, a nuestro criterio, un dato relevante para afirmar la supremacía jerárquica de las leyes orgánicas. Pero la redac - ción del precepto plantea otras cuestiones importantes. En primer lugar, el momento de su tramitación en que debe exigirse esa mayoría absoluta. Los Reglamentos de las Cámaras consideran el procedimiento de aprobación de las leyes orgánicas como un procedimiento legislativo especial. En principio, y al igual que todas las leges, las orgánicas pueden originarse por la vía del proyecto o de la proposición, reservándose la Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces, la calificación del carácter de orgánico, que podrá realizarse incluso una vez ya iniciada la tramitación del proyecto, pero que en todo caso así habrá de expresarse. Por lo demás son de aplicar los trámites del procedimiento legislativo común, lo cual constituye un criterio más para negar su diferente natu- raleza jurídica. Parece lógico que la valoración final sobre el conjunto del proyecto, para lo cual se requiere mayoría absoluta del Congreso, se efectúe antes de su envío al Senado, pues puede suceder que el Congreso no tenga que intervenir más si el Senado no la veta o modifica. Por tanto, la exigencia de mayoría absoluta no afecta a todos y cada uno de los artículos, para cuya aprobación únicamente se requerirá la mayo-  192 DERECHO CONSTITUCIONAL ría simple. Si en la votación final no se obtiene la mayoría absoluta, el proyecto se devuelve a la Comisión para que emita nuevo dictamen en el plazo de un mes, a partir del cual volverá de nuevo al Pleno. Es decir, en vez de entender rechazado el proyecto, se establece, con este nuevo envío a la Comisión, la posibilidad de un nuevo entendimiento entre las diversas fuerzas políticas. En segundo Ingar, la posición del Senado al respecto. Ésta aparece claramente minusvalorada frente al Congreso, ya que la Constitución no exige la mayoría absoluta de esta Cámara para su aprobación. Además, cl hecho de que el proyecto ya venga del Congreso con la aprobación por mayoría absoluta condiciona en gran medida la actuación del Senado. Esta Cámara, como en el procedimiento ordinario, puede oponer un veto, intro- ducir enmiendas o aprobar el proyecto correspondiente sin modificación alguna. En este último caso para el que sólo es suficiente mayoría simple, no se requiere nueva intervención del Congreso, sometiéndose el proyecto a la sanción del Rey. Por su parte, el levantamiento del hipotético veto exigirá, en todo caso, mayoría absoluta, ho pudiendo, como en el procedimiento ordinario, ser levantado por mayoria sim- ple una vez transcurridos dos meses. En el caso de que se hubieren introducido enmiendas, se exige, una vez aceptadas por el Congreso, una votación de conjunto que requerirá también mayoría absotuia. Si ésta no se logra, las enmiendas intro- ducidas por el Senado quedan rechazadas, entendiéndose ratificado el texto inicial del Congreso sobre el cual ya había recaído la mayoria absoluta. CAPÍTULO VH EL DECRETO-LEY Se trata ahora de analizar una serie de normas, también sujetas al contro! de constitucionalidad, que se aprueban por un procedimiento distinto al de las leyes formales, pero que están provistas de una idéntica fuerza pasiva, pudiendo modificar o derogar a las leyes, respecto de las cuales carecen de ese poder de innovación, de esa expansividad, pues no pueden regular cualquier materia. Nuestra Constitución, como no podía ser menos, se ha hecho eco de la importancia adquirida, desde hace ya bastantes años, por los decretos-Jeyes en la vida del Estado moderno y que no son sino una manifestación más de la posición constitucional del ejecutivo en todos los sistemas políticos. A este respecto, el art. 86 configura este poder propio del Gobierno con una regulación aceptable del tema, ya que parece contener las suficientes garantías al respecto. 1 NATURALEZA Y SUPUESTOS D) Las DIVERSAS CLASES DE LEYES ORGÁNICAS Los decretos-leyes son disposiciones legislativas provisionales que solamente E pueden producirse en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Es decir, no son Hasta ahora hemos visto, como consecuencia de la concepción de nuestra juris- 3 Simples hechos consentidos por la Constitución, mi poderes jurídicos delegados, sino, prudencia constitucional, una distinción entre leyes orgánicas propias y leyes orgá- => como ha reconocido nuestra jurispradencia constitucional en la sentencias 3/1983 y 60/1986, poderes propios del Gobierno, que gozan de igual rango normativo que las leyes, aunque no de la misma naturaleza. Es pues, una actividad gobernativa, pues el Gobierno cs el sujeto legitimado democráticamente, pudiendo dictarlo, si se da el nicas conexas. Asimismo, hemos visto unas leyes orgánicas nominadas, que son las previstas por la Constitución, y unas leyes orgánicas innominadas, las relativas al ámbito material del art. 81.1. Pero también se puede hablar de leyes orgánicas refrendadas y no refrendadas, supuesto de hecho habilitante, incluso cuando actúe en funciones. Y ello por dos razones fundamentales: una, porque se admite la posibilidad, no E En lo que se refiere al supuesto habilitante, parece que nos encontramos ante muy clara, de que el art. 92 permite someter a referéndum las leyes aprobadas por un concepto jurídico indeterminado que parece excluir los supuestos de clara arbi- las Cortes; y otra en lo referente a las leyes orgánicas que aprueban Estatutos de + trariedad. El problema consiste en determinar quién debe efectuar la apreciación Autonomía que sigan la vía del art. 15.1, ya que tanto en su aprobación como en E de este supuesto. su reforma deben ser sometidas a referéndum, requisito éste que sí parece de suñ- E En principio parece que ésta corresponde al Gobierno, que es el titular legiti- ciente entidad para afirmar que estamos en presencia de una categoría especial de 2, Miado para emanar estas normas. Pero ello no impide que también las Cortes Gene- normas, aunque también se podría decir que lo que se somete a referéndum no es 3 rales, e incluso el propio Tribunal Constitucional, efectúen o intervengan en dicha la ley orgánica que aprueba el Estatuto, sino el contenido de éste. apreciación, pudiendo, por su falta, no proceder a la convalidación del decreto-ley o declarar a éste inconstitucional. A este respecto nuestra jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que, mientras las Cortes ejercen tanto un contro] de oportunidad político como jurídico constitucional, el Tribunal resuelve basándose en criterios estrictamente jurídico [193]  194 DERECHO CONSTITUCIONAL constitucionales «cimentados sobre la necesidad de determinar, de una parte, si se han respetado o no los requisitos exigidos en la Constitución para que el Gobierno pueda ejercer la potestad normativa excepcional de dictar decretos-leyes y, de otra, si del contenido material de la norma se deriva o no una violación de la Constitución» (STC de 31 de mayo de 1982). Todo ello ne impide que el Tribunal pueda conocer del supuesto habilitante, exigiéndose para esto que «dicha definición sea explícita y razonada y que exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan», medidas, continúa la Sentencia, «que han de ser concretas y de eficacia inmediata, no pudiendo alterar, dado su carácter, la estructura del ordenamiento» (asimismo, SSTC 182/1997, 11/2002, 68/2007). Por tales motivos, no sería válida la invocación genérica de razones de justicia social, como señaló el Tribunal a propósito del Decreto-ley 5/2002, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupación (STC 68/2007); norma que utilizaba argumentos teóricos y abstractos dificilmente contrastables con la realidad. Es decir, el control jurisdiccional de los decretos-leyes parece englobar tanto los aspectos materiales como los formales. Como continúa la sentencia de 31 de mayo de 1982, «el peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como extraordinaria y urgente necesidad es forzoso conceder al juicio puramente polf- tico de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado no puede ser obstáculo para extender también al examen sobre la circunstancia habilitante el conocimiento del Tribunal Constitucional en cuanto sea necesario para garantizar un uso del decreto-ley adecuado a la Constitución», de tal manera que «el Tribu- nal podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como caso de extraordinaria y urgente necesidad». Es decir, el Tribunal afirma su competencia, aunque reconoce el papel preponderante que corresponde a los órganos políticos, Gobierno y Con- greso, señalando en la sentencia 111/1983 que «el Tribunal no podría, sin traspasar las fronteras de sus funciones, y a la vez de su responsabilidad, inmiscuirse en la decisión del Gobierno, pues, si así se hiciera quedarían alterados las supuestos del orden constitucional democrático». Ahora bicn, no resulta fácil determinar lo que haya de entenderse por extraor- dinaria y urgente necesidad. En principio, parece que se trata de un supuesto que nada tiene que ver con los contemplados en el art. 116 de la Constitución. Quizás también puede afirmarse la inexistencia del supuesto habilitante cuando el Gobierno pudiera obtener la misma finalidad con la presentación de un proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Pero, como ha señalado Ja sentencia 61/3983, esta necesidad no tiene por qué ser absoluta, tratándose más bien «de una necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una decisión normativa, inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgen- cia». Análoga postura se mantiene en las sentencias 111/1983, 29/1986, 182/1997, 11/2002, 137/2003 y 329/2005. Nuestra jurispradencia, como no podía ser de otro modo, en la interpretación del supuesto habilitante se inclina por una interpretación amplia y no restrictiva, precia CAP. VIE: EL DECRETO-LEY (1) 195 poniendo de relieve que la apreciación de la urgencia es una facultad discrecional del Gobierno, controlable políticamente, pero no jurídicamente, a no ser que se produzca un uso abusivo o arbitrario cn dicha apreciación, debiendo existir una necesaria adecuación entre la necesidad habilitante y la regulación normativa producida. Prueba de ello es la sentencia 23/1993, donde se reconoce una clara tendencia a ampliar el margen de discrecionalidad del Gobierno. No obstante, han existido no pocos casos eu que parece evidente la existencia de un uso abu- sivo. Cuestiones tales como no prever la fecha de entrada en vigor, o postergarla alos dos meses de su publicación, son suficientemente ilustrativas. Por ello, se impone la adopción de mecanismos que motiven su utilización y que pueden venir reflejados en la propia Exposición de Motivos del Decreto-Ley, a lo largo del debate parlamentario de la convalidación, cn el propio expediente de elaboración de la norma, o deducirse del contenido de sus Disposiciones transitorias (SSTC 29/1982, 182/1997, 11/2002, 137/2003 y 86/2007). Por su parte, tras las reformas estatutarias aprobadas en el 2006, los vuevos Estatutos vienen a reconocer la potestad de los ejecntivos autonómicos de dictar Decretos-leyes. Aunque en la práctica cabe encontrar algún caso, como el aconte- cido en el año 1983 en el País Vasco, lo cierto es que la falta de habilitación esta- tutaria al respecto plantea ciertas dudas de inconstitucionalidad dado que, al modo en que la Constitución es la norma delimitadora de las fuentes normativas estatales, lo es el Estatuto respecto de las autonómicas, redundando en el cumplimiento de los principios de seguridad jurídica y de legitimidad democrática que ha de rodear al ordenamiento. Los nuevos Estatutos incorporan esta nueva fuente del Derecho, reproduciendo, con mayor o menor acierto, y también con alguna singularidad, las disposiciones constitucionales referentes a esta figura. IL EL ÁMBITO MATERIAL DE LOS DECRETOS-LEYES Los decretos-leyes no pueden dictarse sobre cualquier materia, estando expre- samente excluidas las instituciones básicas del Estado, los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título 1, el régimen de las Comuni- dades Autónomas y el Derecho electoral general. De ello se deduce que el ámbito de los decretos-leyes resulta más restringido que el de la legislación delegada, no coincidiendo tampoco con el ámbito de reserva de la ley orgánica del art. 81.1. En líneas generales puede afirmarse que cualquier disposición regulada por ley ordi- naria puede ser objeto de un decreto-ley. Y ello porque la reserva material antes mencionada no debe interpretarse con criterios restrictivos o rigurosos, que harían inviable la propia figura del decreto-ley. Por un lado, resulta necesario precisar qué se entiende por instituciones bási- cas del Estado. Bllo es especialmente polémico si lo ponemos en relación con el tema del Gobiemo y ía Administración, fundamentalmente por lo que a su potes- osganicativa se refiers. Quizás la solución consista en afirmar que por instituciones básicas hay que entender aquellas cuya regulación constitucional estuviera reservada a la ley. Así parece haberlo entendido la sentencia 60/1986, al  CAPÍTULO VII LA LEGISLACIÓN DELEGADA L INTRODUCCIÓN Constituye, junto a la legistación de urgencia, otra de las modalidades de participación gubernamental en el ejercicio de la función legislativa, siendo cla- tamente reveladora de la posición constitucional del Gobierno, La legislación delegada, cuya regulación en el art. 82 parece, en términos generales, aceptable; supone, de acuerdo con nuestra doctrina clásica y preconstitucional, la renuncia de la ley a su supremacía, implicando la apertura al reglamento de las materias inicialmente reservadas a la ley y, como consecuencia de ello, la ampliación del poder normativo de la Administración. Sin embargo, este planteamiento teórico debe ser matizado profundamente, ya que el Gobierno, a través de la legislación delegada, no ejerce funciones reglamentarias, sino legislativas, siendo difícil afir- mar que la legislación delegada suponga unz alteración de las relaciones entre la ley y el reglamento. La legislación delegada es una institución de amplio reconocimiento en el Dere- cho comparado. Baste recordar la famosa Ley alemana de 25 de marzo de 1933, en virtud de la cual se concedió a Hitler la posibilidad de legislar, modificando incluso los preceptos de la Constitución. Evidentemente, ésta no es la finalidad de la legis: lación delcgada, la cual debe impedir delegaciones en blanco o entrega de plenos poderes al Gobierno. Y es que la figura de la delegación legislativa, aunque presente ciertas concomitancias, debe distinguirse de otras modalidades, como son: a) La delegación recepticia, que supone una asunción anticipada que el legis- lador efectúa de la norma elaborada por el Gobierno, quedando la futura norma administrativa anticipadamente elevada de rango. Esta figura presenta dos moda- lidades, según se trate de la elaboración de textos articulados o simplemente de la tefundición de textos legales ya existentes. b) La remisión normativa, que consiste en que la ley ordinaria reenvía a una norma ulterior, que ha de ser elaborada por la Administración, la regulación de ciertos aspectos que complementan la regulación que la propia ley establece. Ahora bien, esta norma de desarrollo de la Administración no es una norma con rangó de ley, sino una norma de carácter reglamentario. Es decir, la remisión normativa supone dos fenómenos: por un lado, la ley delegante remite a una norma reglamen- taria el desarrollo de su propia regulación y, por otro, se atribuye a la Administra- ción la potestad de dictar esa norma reglamentaria. 1200] CAP. VIH: LA LEGISLACIÓN DELEGADA (1) 201 e) Finalmente, la deslegalización, que supone una degradación del rango normativo y, a la vez, una ampliación del ámbito de la potestad reglamentaria. Esta técnica consiste en que la ley sin entrar en la regulación material de un tema, hasta ese moniento regulado por una ley anterior, establece que dicho tema pase al ámbito de la disponibilidad reglamentaria de la Administración. A diferencia de las anteriores, aquí la ley de delegación no es una norma directamente aplicable, como sucedía en el caso de la ley de remisión, y en su desarrollo surgen normas de carácter administrativo y no normas con fuerza de ley, como sí sucede en el caso de la delegación recepticia. De todo ello se desprende que la única figura que se asemeja, aunque no se identifica, a la legistación delegada es la delegación recepticia, ya que es la única modalidad que atribuye rango de ley a la norma elaborada por el Gobierno. Y es precisamente la confusión con estas figuras la que nos conduce a afirmar que nuestra doctrina clásica no se puede mantener hoy día tras la aprobación de nuestra Constitución. A diferencia de los Decretos-Leyes, la legislación delegada ya se encontraba reconocida en los primitivos Estatutos de Autonomía, con la excepción del caso de Andalucía, donde no se encontraba regulada esta fuente del Derecho y que el mevo Estatuso ha recogido en su articulado. IL. ÁMBITO Y MODALIDADES En principio, las Cortes pueden delegar al Gobierno la potestad de dictar nor- mas con rango de ley sobre todas aquellas materias que no sean objeto de reserva de ley orgánica. Con ello, y como ya hemos apuntado, el ámbito de la legislación delegada es mucho más amplio que el reservado a los decretos-leyes. El art. 82.2 contempla dos modalidades. Cuando se trate de formación de textos articulados, la delegación deberá otorgarse mediante una ley de bases y, cuando se trate de refundir textos legales en uno solo, se efectuará mediante la ley ordinaria de delegación. En ambos casos, las disposiciones del Gobierno en el ejercicio de la legislación delegada reciben el nombre de decretos legislativos, que son disposicio- nes normativas con rango de ley. De estas dos posibilidades, únicamente la primera supone una auténtica innovación del ordenamiento jurídico, ya que la modalidad del texto refundido no implica, en la mayoría de los casos, una labor creadora, pues su fuerza vinculante deriva de los textos objeto de la refundición, viniendo a suponer una sustitución y derogación de las disposiciones en ellos refundidas. EL REQUISITOS Nuestra Constitución, a fin de evitar que la legislación delegada se convierta en una delegación en blanco al Gobierno, establece una serie de requisitos, unos que afectan a. todo tipo de delegación legislativa y otros que están en función de las  202 DERECHO CONSTITUCIONAL diversas modalidades de la misma. Por lo que se refiere a los primeros, se encuen. tran los siguientes: — La delegación solamente tendrá como destinatario al Gobierno, y no a cule quier otro órgano o miembro del mismo, ya que no se permite la subdelegación y autoridades distintas de aquél. — Habrá de efectuarse expresamente, no pudiendo entenderse nunca con. cedida de modo implícito, tanto por lo que a la materia se refiere como por lo que a la fijación del plazo para su ejercicio atañe, que nunca podrá ser indeter. se agota por cl uso que de olla haga el Gobícrm publicación del correspondiente decreto legislativo. Es decir, la publicación de éste agota el ámbito de la delegación, no pudiéndoso dictar otro decreto legislativo sobre la misma materia regulando cuestiones no tratadas anteriormente, Ello no impide, a muestro criterio, la consolidación del decreto legislativo como auténtica norma habilitante de posteriores normas reglamentarias de desarrollo. Es decir, además de su consideración de norma con rango de ley, es también una fuente de posibles competencias reglamentarias. Por lo que se refiere a los requisitos en función de las diversas modalidades de delegación legislativa, nuestra Constitución establece que, en el supuesto de las leyes de bases, éstas habrán de fijar con precisión el objeto y el alcance de la misma, así como los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio, no pudiendo en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases o facultar para dictar normas con carácter retroactivo. Si se trata de una ley ordinaria de delegació: ésta deberá limitar el ámbito normativo del contenido de la delegación, especif- cando si se trata de la mera formulación de un texto único o si, por el contrario, se trata de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Es decir, en el caso de los textos articulados, precisamente por su labor innovadora del ordenamiento juridico, se establecen unas mayores garantías que en el supuesto de los textos refundidos. De todas formas, aunque la Constitución se acupa más de la ley de delegación que de la legislación delegada, es decir, de lo que ha de hacer el Parlamento para poder habilitar al Gobierno, más que del buen o mal uso que éste pueda hacer de la habilitación concedida por aquél, la serie de requisitos establecidos parece sufi- ciente y adecuada para cumplir la finalidad política de la delegación legislativa También los gobiernos de las Comunidades Autónomas son titulares de la potes- tad legislativa delegada, recogiendo sus Estatutos los mismos requisitos y procedi- mientos que nuestra Constitución. TV. EL CONTROL DE LA LEGISLACIÓN DELEGADA Debido a su consideración de normas con rango de ley y al hecho de ser delega- das por una ley ordinaria de las Cortes, los decretos legislativos pueden ser objeto CAP. VIIL: LA LEGISLACIÓN DELEGADA (1) 203 de un doble control: el control judicial y el control parlamentario. Por lo que se refiere a este segundo, parece presentar dos modalidades: 1) Las fórmutas adicionales establecidas en las propias leyes de delegación, cuestión no fácil de precisar. El Reglamento del Congreso establece que si, dentro del mes siguiente, ningún diputado o Grupo parlamentario formulara objeciones, se entiende que el Gobierno ha realizado un uso correcto de la delegación. Si, par el contrario, se producen reparos, la Mesa los remite a la Comisión correspondiente, cuyo dictamen será debatido en el Pleno, con arreglo a los trámites del procedi- miento legislativo ordinario 2) Medi , como señala el art. 84, de oponerse a la delegación legislativa en vigor. A este res- pecto, se otorga al Gobierno la facultad de oponerse a su tramitación, pudiendo en este sentido presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de detegación. Parece que se establece una esfera reservada al Gobierno sobre las materias que hayan sido objeto de la delegación, ya que su oposición q la proposición o enmienda supone la supresión de éstas. Sobre esta cuestión, los Reglamentos de las Cámaras conceden un plazo de diez días al Gobierno para efectuar su oposición a la tramitación de las mismas, lo cual implica que no podrá efectuarse en cualquier momento del proceso legislativo, aunque sí produce una suspensión de los plazos de éste hasta que se resuelva la cuestión. de ley o de una e de ley o de En las oportunidades que el Tribunal Constitucional ha tenido de pronunciarse sobre los decretos legislativos, ha tratado de fijar las respectivas posiciones del legistador ordinario y del legislador delegado, es decir, del Gobierno, llegando a sostener la tesis, conforme con la preocupación de nuestra Constitución por dotar de las suficientes garantías a la legislación delegada, de que una medida adoptada por el legislador ordinario puede ser Kícita, pero puede dejar de tener esta consideración si es el legistador delegado quien la adopta, ya que ambos no ocupan el mismo lugar en la escala de jerarquia normativa. En efecto, en la sentencia 51/1982 se ilega a afirmar que «un precepto determinado que si emanara de las Cortes Generales no sería inconstitucional, a no ser por oposición material a la Constitución, puede serlo si procede del Gobierno a través de un decreto legislativo». Mayores problemas plantea el contro! judicial de la legislación delegada, donde a expresión plural «Tribunales» del art. $2.6 ha conducido a importantes sectores doctrinales, a sostener la tesís de que sobre los decretos legislativos era posible un doble control judicial: uno per parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, y otro por parte del Tribunal Constitucional, poniendo de relieve que este doble con- trol no implica una incompatibilidad entre si, ya que el Tribunal Constitucional úni- camente será competente cuando el decreto legislativo se acomode a la ley ordinaria de delegación, es decir, cuando despliegue su eficacia como auténtica norma con rango de ley. Por el contrario, continúa este sector doctrinal, cuando esta adecuación no Se produce, hay que entender que el decreto legislativo pierde su condición de norma con rango de ley, pasando a ser una norma de carácter reglamentario, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. ia ia  204 DERECHO CONSTITUCIONAL Esta postura doctrinal, que plantea el problema ultra vires de los decretos legis- lativos, es consecuencia de la concepción clásica preconstitacional a que hacíamos referencia y que implicaba la consideración del decreto legislativo como una norma reglamentaria. Esta tesis hoy día no puede mantenerse, pues estamos en presencia de auténticas normas con rango de ley, sobre las cuales el Tribunal Constitucional ejerce un auténtico monopolio, correspondiendo a los tribunales ordinarios única. mente la posibilidad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad, Y es que no parecen válidos argumentos como los establecidos en el art. 27.2.b) de la LOTC, que hace la excepción del art. 82.6 de la Constitución, y ni siquiera la postura mantenida por nuestra jurisprudencia constitucional, la cual ha llegado a inadmritir una cuestión de inconstitucionalidad por considerar que el tribunal ordinario era competente para proceder a la inaplicación del decreto legislativo en cuestión (STC 69/1983). En suma, resulta dificil mantener la tesis de que el decreto legislativo, en unos supuestos, tenga la consideración de norma como rango de ley y, en otros, se trate de una norma de carácter reglamentario. No obstante, muestra jurisprudencia man- tiene la tesis contraria, es decir, la competencia de los tribunales ordinarios para enjuiciar los decretos legislativos. Nuestra jurisprudencia constitucional, siguiendo los postulados de la jurispra- dencia ordinaria, también ha terminado por aceptar la doctrina del ultra vires y la competencia de los tribunales ordinarios. Así, la sentencia 51/1982 trata de compa- ginar la competencia del Tribunal Constitucional y la de los tribunales ordinarios, sin delimitar claramente el ámbito de una y otras. Por su parte, el Auto 69/1983 determina que corresponde al juez ordinario «inapticar los decretos legislativos en lo que excedan de la delegación o más propiamente el no conferir el exceso valor de la ley». Esta tesis es confirmada por la sentencia 47/1984 en la cual se establece que «el control de los excesos de la delegación corresponde no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria» permitiendo, por tanto, ima dualidad de vías jurisdiccionales, lo que no deja de plantear importantes pro- blemas a la hora de proceder a la delimitación de la competencia de ambas vías jurisdiccionales, En la misma línea parece situarse la sentencia 205/1993, donde, sin embargo, se proclama que la legislación delegada es un verdadero ejercicio delegado de la función legislativa. CAPÍTULO IX OTRAS FUENTES DEL DERECHO 1. LOS REGLAMENTOS Hoy día resulta wna obviedad proclamar la dificultad que entraña, por su carác- ter complejo e impreciso, la noción de reglamento, a la cual contribuye también la variedad de disposiciones (decretos, órdenes, circulares...) que parecen englo- barse en esta denominación. Incluso nuestra propia jurisprudencia constitucional parece hacerse eco de esta dificultad cuando trata de establecer, en una postura no demasiado precisa, en su sentencia 35/1982 una noción del mismo por oposición a la ley, señalando que la diferencia consiste en que aquél procede de un poder «radicalmente limitado» que «salvo muy contadas excepciones sólo puede actuar cuando el primero lo habilita». Ahora bica, tratar de defimir los reglamentos por oposición al concepto de ley no parece ser un camino adecuado, pues lo más que puede conseguirse es determinar su condición de fuente jerárquica subordinada a la ley, terna éste que nadie parece discutir. Mayor fundamentación parece tener el intento de diferenciarlos de los actos administrativos, cuestión sobre la cual parecen existir dos criterios; uno, que atiende al criterio de la generalidad, que se predica de los primeros y no de los segundos; y otro —ante las insuficiencias del primero, pues pueden existir actos administra- tivos generales-—, que proclama que, mientras el reglamento tiende a innovar el ordenamiento jurídico con una clara vocación de perdurabilidad en el tiempo, el acto administrativo, aunque sea general, se agota con su cumplimiento y no añade nada muevo a la norma vigente. También se ha intentado definirlos por razón de sus titulares, así como por el propio fundamento de la potestad reglamentaria, cuestión en la que hay que dis- tinguir según nos situemos en la órbita del principio monárquico o dei principio democrático. Con arreglo al primero, la potestad reglamentaria sería un poder nor- mador del rey, equiparable a] poder legislativo del Parlamento, concebido como una de las competencias residuales de la que no ha sido despojada por la Constitución. Con arreglo al segundo, la fundamentación es más dificil, pues sólo la ley tiene el carácter de norma general y es dictada por la representación de la soberanía popular, es decir, por el Parlamento. En consecuencia con etlo, la única solución posible es afirmar que la potestad reglamentaria, que no se identifica con la potestad ejecu- tiva, tiene su fundamento también en la propia Constitución. A esta idea parece responder el art. 97 de nuestra Norma Fundamental. Dicho precepto, al enumerar las funciones del Gobierno, parece distinguir tres grandes tipos: por un lado, las 205]