Dret Administratiu, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Dret Administratiu y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! URBANISME I DRET DEL TERRITORI Tema 1. La formació del Dret Urbanístic Prof. Carmina Llumà 2017-18 TEMA 1. La formació del dret urbanístic I. Conceptes d’Urbanisme i Dret Urbanístic. II. Ordenació del territori i Urbanisme. III. Els antecedents de l’urbanisme. IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica. I. CONCEPTE D’URBANISME I DRET URBANÍSTIC • El Dret urbanístic té com a objectius bàsics: 1- Fixar el règim jurídic de la propietat del sòl, determinant les facultat i les obligacions (drets i deures) dels propietaris i altres agents sobre aquests. 2- Fixar l’ordenació urbana, d’acord amb allò que determini el planejament urbanístic a través dels processos d’urbanització i edificació. Finalment, resta indicar en aquesta introducció que l’urbanisme és concebut com una Funció Pública: un conjunt de potestats en mans de l’Administració per dirigir i controlar el procés de transformació de les ciutats i en què es reconeix la necessària participació dels operadors privats. II. URBANISME I ORDENACIÓ DEL TERRITORI Cal distingir els conceptes “d’urbanisme” i “ordenació del territori”. L’urbanisme és un fenomen que fa referència als coneixements dirigits a la creació i reforma de les ciutats. En canvi, l’ordenació del territori és una disciplina més recent, que busca donar resposta als desequilibris territorials i socials a través d’una implantació equilibrada d’usos i activitats al llarg del territori, tot lligant l’ordenació física amb la planificació econòmica i social. II. URBANISME I ORDENACIÓ DEL TERRITORI La planificació territorial, sobre el que la Generalitat ostenta competències reconegudes en el 148.1.3 CE, es troba regulada a Catalunya en la Llei 23/1983, de 21 de novembre, de Política Territorial, si bé la veritable tasca de planificació de tot el territori de Catalunya ha estat impulsada fa relativament poc (primer decenni d’aquest segle) amb la finalitat d’assolir uns objectius que el planejament urbanístic ja existent no podia assolir i per fer front a determinades dinàmiques supralocals. II. URBANISME I ORDENACIÓ DEL TERRITORI Vist doncs quin són els objectius de la planificació territorial, és evident que l’àmbit de planificació d’aquesta és més gran, d’escala regional, que el del planejament urbanístic, que normalment té caràcter municipal. A Catalunya els instruments de planificació territorial són els següents: - Pla territorial general de Catalunya. - 7 plans territorials parcials (que sumen tot el territori de Catalunya). Són els Plans Territorials de l’Alt Pirineu i Aran, Comarques Gironines, Comarques Centrals, de Ponent, Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre i el Pla Territorial Metropolità de Barcelona. - Plans sectorials (infraestructures, mobilitat, ambientals, i altres) i Plans Directors Territorials (d’àmbit més reduït que els Plans Territorials Parcials, i que en s’han dut a terme en algunes parts del territori que es trobaven davant reptes importants diferenciats). L’aprovació dels plans correspon al Govern, excepte en el cas del Pla Territorial General, l’aprovació del qual requereix norma amb rang de Llei (actualment, es tracta de la Llei 1/1995, de 16 de març, d’aprovació del Pla Territorial General de Catalunya). II. URBANISME I ORDENACIÓ DEL TERRITORI Pel que fa al contingut bàsic dels plans territorials, distingim entre: .- Normes: Disposicions de compliment obligat, directes i immediates (ex prescripcions sobre SNU d’especial protecció). .- Directrius: Indicacions adreçades a altres instruments de planejament que les concretaran, transformant-les en normes. (ex percentatge de creixement de la superfície d’un nucli de població). .- Recomanacions: S’han de tenir en compte en fer la resta de planificació, però no tenen caràcter vinculant. La planificació territorial no és un pressupòsit necessari per a la planificació urbanística; tanmateix la seva existència, com hem vist, sí que té efectes en aquesta. III. Els antecedents històrics de l’urbanisme. • Tot i que la preocupació per ordenar el creixement de la ciutat s’ha donat des que aquesta ha existit (ex ciutats romanes), el naixement de l’urbanisme modern s’associa al naixement de la ciutat industrial. La Revolució Industrial comporta els següents canvis en les ciutats: - Invasió de les ciutats per les indústries. - Congestió dels centres històrics. - Creixement desordenat de les perifèries. - Condicions de vida miserable de la classe obrera. III.Els antecedents històrics de l’urbanisme. • Tanmateix, aquestes primeres mesures resulten insuficients per fer front a la indignació de la nova classe obrera, fet que dóna lloc a les revoltes obreres al llarg del S.XIX. Malgrat els principis lliberals, el temor a aquestes revoltes va portar a les les autoritats a adoptar noves mesures reformadores destinades a millorar les condicions de vida de les classes populars. Les intervencions públiques es realitzen en dos eixos: a.- Els centres històrics degradats. b.- La nova perifèria de les ciutats. III.Els antecedents històrics de l’urbanisme. • A.- Actuació sobre centres històrics: La reforma interior de poblacions: conjunt de mesures destinades a resoldre la congestió dels centres urbans provocada per la revolució industrial. Aquests centres, de trama medieval, van sofrir un creixement descontrolat fruit de la demanda de nous habitatges pels obrers, la demanda es va cobrir compartimentant construccions existents, fent noves plantes i ocupant l’espai públic, fets que van comportar un augment de la densitat i insalubritat dels centres, de carrers estrets, sense ventilació i sense serveis urbanístics. Això va provocar que les classes benestant marxessin d’aquests centres històrics. Amb les actuacions de Reforma Interior es tractava (i es tracta avui) de recuperar els centres urbans i donar-los la funcionalitat requerida per a servir a la resta de la ciutat (en tant que s’hi ubiquen els serveis com l’Ajuntament, l’Església, l’hospital, els comerços, etc). III.Els antecedents històrics de l’urbanisme. • Contingut de les actuacions de Reforma Interior: - Determinació del traçat dels nous espais públics (alineació). - Obtenció de terrenys públics (expropiació). - Construcció d’infraestructures i dotació de serveis bàsics. - Definició de característiques edificatòries. - L’actuació constructiva es deixa en mans dels privats. Com exemples d’operacions de Reforma Interior tenim París amb la construcció de boulevards i jardins. En el cas de Barcelona, en seria un exemple la construcció de la Via Laietana, encara que es produeix més tard (1910). III.Els antecedents històrics de l’urbanisme. • L’URBANISME AL SEGLE XX. Al llarg del S. XX s’incrementa l’interès per la disciplina urbanística per part dels moviments intel·lectuals de l’època, i apareixen diferents escoles de pensament que propugnen models diversos de ciutat. Destaquem els següents: a) Urbanisme regionalista. La ciutat de mida urbana (30.000 habitants), formada per cases unifamiliars i amb integració amb el camp. El model de “ciutat jardí”, inspirat en el Romanticisme. A Catalunya hi hagueren seguidors importants i en tenim alguns exemples com ara al recinte Güell. b) Funcionalisme racionalista (Le Corbusier, Carta d’Atenes 1933). Ciutat desagregada en 4 zones segons les seves funcions: residència, treball, lleure i circulació. Es tracta d’un moviment més inspirat en el Racionalisme i en la funcionalitat més que en l’aparença. III. Els antecedents històrics de l’urbanisme. • Aquest interès dels teòrics per la matèria ve acompanyat per una progressiva intervenció dels poders públics en l’urbanisme: Les revolucions obreres com hem vist, han suposat la transformació d’un Estat lliberal a un Estat que progressivament augmenta la seva intervenció en el fet urbà. L’urbanisme es consolida com a una veritable funció pública. Correspon al sector públic la presa de decisions relatives a la transformació de la ciutat: la publificació de l’urbanisme. III. Els antecedents històrics de l’urbanisme. La publificació de l’urbanisme porta durant el S. XX a la creació i impuls d’una nova tècnica urbanística, una tècnica que anirà sofrint millores al llarg dels anys fins a convertir-se en l’instrument per excel·lència de l’urbanisme modern: Es tracta de la tècnica de la Planificació: Eina per a regular els usos urbans i ordenar el desenvolupament urbà i la seva integració a l’entorn rural. IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica El Dret de Propietat privada: El dret a la propietat privada passa a ser un Dret Fonamental d’acord amb la Declaració de 1789, de manera que s’allibera de constrenyiments feudals, que el limitaven (servituds per exemple). A partir de la Revolució Francesa aquest nou Dret de propietat donava plenes facultats de gaudi i disposició sobre els bens sense més restriccions que les imposades per la Llei. Així, el seu titular només podia ser-ne privat per raons d’interès públic per expropiació amb la consegüent indemnització prèvia. IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica Aquesta configuració del Dret de Propietat que acabem de veure s’incorpora en la Constitució de Cadis de 1812: “El rei no pot prendre la propietat de cap particular ni de cap corporació ni torbar-lo en la possessió, en l’ús i en l’aprofitament, i si en algun cas calia per un objectiu d’utilitat comuna coneguda prendre la propietat d’un particular, no ho podrà fer sense que al mateix temps el particular sigui indemnitzat i se li faci un bon canvi a la vista dels homes bons”. IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica • Actuacions urbanístiques a l’Estat Espanyol a la Primera meitat S. XIX: D’acord amb la configuració del Dret de Propietat assenyalada i amb el context econòmic descrit durant aquest període, les intervencions urbanístiques es centren en la creació i manteniment dels espais públics i en manteniment de la salubritat de les ciutats. Pel que fa a les tècniques usades, destaquem l’ús del sistema d’alineacions, mitjançant uns Plànols d’Alineacions, com a instrument d’atermenament de l’espai públic del privat. Les noves alineacions imposaven les amplades dels carrers i aquestes al seu torn, servien per a imposar condicions com l’alçada de les edificacions i per tant les plantes d’aquestes. Òbviament, les alineacions eren obligatòries pels propietaris, de manera que aquests passaven a guanyar terreny municipal o a ser expropiats o a sofrir limitacions en la seva propietat, i per tant, podien suposar una modificació o alteració les propietats privades i del règim jurídic d’aquestes propietats. S’aproven ordenances locals d’edificació (que fixaven limitacions del dret de propietat per raons de policia urbana i regulaven les relacions de veïnatge) i normes sobre limitació d’usos molestos (normes pel que fa als establiments considerats perillosos o insalubles). IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica .- En un altre ordre de coses, la regulació del centres històrics es feu a través de la Llei de 18 de març de 1895 de Reforma Interior i Sanejament de Grans Poblacions. Les previsions normatives dins els centres urbans consolidats foren tímides i bàsicament encaminades a aconseguir els terrenys necessaris per a efectuar reformes i que es trobaven en mans de “propietaris urbans”, a diferència del que passava en les operacions d’eixample. Aquesta Llei introduí novetats per tal de facilitar l’expropiació de finques quan fos necessària i les cessions obligatòries dels propietaris per tal de poder realitzar els nous vials o places de nova construcció necessàries per a la transformació d’aquests espais degradats. IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica Legislació urbanística del S.XX fins la Llei del Sòl de 1956. En matèria urbanística aquest període suposa un retrocés en relació a la legislació que acabem de citar. Es multiplicaren els intents de nova legislació destinada a controlar urbanísticament els efectes de l’increment constant de població en les grans ciutats, si bé cap d’elles tingué resultats concrets. Es dictà certa normativa de caràcter tècnic-sanitari de rang menor que conformava instruccions d’higiene pels municipis (neteja, abastament i evacuació d’aigües residuals, eliminació de residus, condicions higièniques dels habitatges etc.). Podem destacar l’Estatut Municipal de 1924, conegut com a Estatut de Calvo Sotelo, que estableix l’urbanisme com una competència ordinària dels Ajuntaments. Es dicten també aquests anys els Reglaments d’Obres, Activitats i Serveis dels Ens locals i el Reglament d’activitats insalubles, nocives i perilloses que van configurant algunes tècniques com la necessitat de llicència prèvia, la zonificació, o els estàndards urbanístics. Aquesta situació de cert estancament normatiu continua durant els anys 30 en què malgrat les grans propostes teòriques de l’època en aquest àmbit, no tingueren traducció en el nostre ordenament. IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica • Cal destacar l’interès de la Generalitat durant l’època en la planificació a escala regional amb l’encàrrec de l’elaboració a Rubió i Tudurí del primer Pla Regional (Regional Planing) que, pels esdeveniments de l’època, es va quedar en “l’Estudi Preliminar i Solucions Provisionals”, i que buscava l’ordenació de tot el territori de Catalunya, configurada com a una Barcelona descentralitzada (Regionalisme). IV. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Evolució històrica • Conclusió. L’estat de la legislació urbanística abans de la Llei del sòl. A l’Estat espanyol arribem a mitjans del s. XX amb una situació de la legislació urbanística següent: - Existència de certa legislació urbanística bàsicament de reforma interior i eixample de caràcter lliberal i promulgada el segle XIX. - Aprovació més recent de legislació puntual destinada a resoldre les principals emergències. - Existència de certes previsions urbanístiques en la legislació sectorial (ex sanitària) i de règim local. - Inexistència d’una legislació completa de caràcter urbanístic. - Certa tendència lliberal. L’edificació corresponia als privats. II. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Antecedents • LA LLEI DEL SÒL DE 1956. Context històric i social En la pàgina anterior hem vist quina era la situació normativa a l’Estat espanyol. Des del punt de vista històric i social cal destacar l’acabament de la segona Guerra Mundial i en el nostre cas la situació de post guerra. En aquest context, calia reconstruir les ciutats, fer front al creixement urbà d’aquestes degut bàsicament a la immigració del camp i potenciar el desenvolupament econòmic del país, tot i la situació d’aïllament al que la Dictadura havia portat. Els processos urbanístics d’arribada de nova població a les ciutats estaven provocant una forta especulació sobre els preus alhora que donava lloc a nous creixements urbans anàrquics, sense serveis, i en definitiva una situació de caos urbanístic. II. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Antecedents • LLEI DEL SÒL DE 1956: Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana. Llei de ruptura, innovadora i avançada al seu temps fins i tot en relació amb la resta d’Europa. La seva aprovació suposa el naixement del dret urbanístic modern. Suposa la creació d’un Codi orgànic i unitari de tot l’urbanisme, front a la dispersió existent en la normativa anterior. Hi ha un abandonament de la normativa liberal dictada fins al moment. Hem d’assenyalar però que la Llei tingué dificultats molt importants pel que fa a la seva aplicació real, tant deguts a factors polítics propis com a la preparació tècnica dels professionals que l’havien d’implementar des de l’Administració i dels professionals privats. Tot i així, cal fer-ne un balanç molt positiu, suposa la gran obra de la legislació urbanística de la nostra història i els seus fonaments i tècniques perduren avui en tota la legislació d’aquest sector. II. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Antecedents b. Determina la direcció pública del desenvolupament urbà. Suposa la “publificació” de l’urbanisme: L’urbanisme passa a convertir-se en una activitat pública dirigida per l’administració. La funció pública urbanística es desenvolupa mitjançant: la planificació, la gestió, la intervenció en l’edificació i ús del sòl i la disciplina. La publificació significa un “monopoli” públic pel que fa a la planificació urbanística: la direcció de la transformació urbana, del creixement urbà, ja no estarà en mans dels privats (els propietaris) sinó els poders públics. La ciutat passa a ser una responsabilitat pública i no el resultat de l’acció puntual de les actuacions promogudes pels propietaris del sòl només limitades per normativa fragmentària de policia urbana i veïnatge. II. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Antecedents La intervenció dels particulars es limita al dret d’iniciativa i participació en els procediments d’aprovació dels instruments de planejament i en la fase d’execució. També com a col·laboradors del procés d’urbanització. En canvi, l’actuació edificatòria resta en mans de particulars si bé sotmesa a control a través de la necessària obtenció d’una llicència urbanística municipal. II. L’urbanisme a l’Estat Espanyol. Antecedents c. Incorpora el sistema de planejament. La Llei va preveure un conjunt de plans de naturalesa reglamentària que tenen una doble funció: En primer lloc preveuen l’ordenació física del territori – de tot el territori. I en segon lloc, determinen els aprofitaments urbanístics (usos i intensitats) i els nous desenvolupaments urbans del territori que conforma el seu àmbit. A través d’aquesta doble funció plans defineixen les facultats urbanístiques que corresponen a cada finca i a cada tipus de parcel·la. Els plans, com hem dit són obligatoris ja que constitueixen veritables normes jurídiques de rang reglamentari. Com veurem hi ha diversitat de plans d’acord amb les seves finalitats i objectius.