El Liderazgo Presidencial: Comparación entre Sistemas Presidenciales y Parlamentarios - Pr, Apuntes de Ciencia de la administración

¡Descarga El Liderazgo Presidencial: Comparación entre Sistemas Presidenciales y Parlamentarios - Pr y más Apuntes en PDF de Ciencia de la administración solo en Docsity! LOS PELIGROS DEL PRESIDENCIALISMO* JUAN J. LWZ Prrifwr de Ciencia Polftica y k i a l en la Universidad de Yale Mientras más naciones en e2 mundo van m clireccibn a la derno- ctada, el interés en f ú m s y arreglos constit-ucionales alterna tivos se ha extendido más allá de los círculos académicos. En pnim tan disimiles como m l e , Corea del Sur, Brasil, Turquía y &gentina, los gectorec de poIíticas y expertos constitucion~stas han debatido vigorosamente Ioc m&ribs relativos de los diferentes tipos de regime~rs dernwráticos. Algwas paím han cambiado de Constituciones parIamentaristas a presidenciabstas, como e el caso de Sri Panka. De otro lado, los la ti- noarnericanos en particular se han rnostmdo gmtaniente impresionados por la exitoca transicidn del au tontansmo a Ia democracia en Espaiia wuirida m la d h d a de 1970, y a la cuai contribuyo grandemente la forma parlamentaria de gobierno elegida por ese pais. Tampoco es el caso ecpañol el único en que e1 parlamentarismo ha dado pruebas de su valor. En realidad, la vasta mayoría de democracias estables en el mundo actual la constituyen regímenes parlamentarios, en los cuales el Poder Ejecutivo es designado por una mayoría l~giclativa y depende de ella para su supervivencia. Por contraste, la única democracia presidencial con una larga historia de continuidad censtitucional cc la de los Estados Unidos. Las Constituciones finlandesa y francesa son h i r idos antes que verdaderos sistemas parlamentarias, y aún no podemos pronunciat- nos en relacibn A caso de la Quinta República Frmcesa. Aparte de Ios Estados Unidos, 5610 Chile ha logrado un gobierno presidencial de contuiuidad constitucional imperhrrbada por un siglo y medio, pero la democracia chilena se quebró en la dkada de 1970. ' Este @mayo h e publirado ofiginalrnente m inglk en el *lourna! of demmacv- Yol. 1, No l. pdg. 5149. Ca traüucabn ha sido efectuada por la Comisibn Andina de J W t a s Desde luego, los regímenes parlamentarios pueden tambiPn ser inestables, especialmente bajo condiciones de agudos conflictos Phiicos, como atestigua la reciente historia africana. Sin embargo, las experiencias de la hdia y de algunos países angloparlantes del Canbe muestran que aun en wiedádes basbnte divididas, las crisis parlamen- tanas perii>dicas no necesitan llegar a con ver ti^ en crisis del régimen en su conjunto, y que la expdsión de un Pirner Ministro y su gabinete no necesariamente significan el fin de la democracia en si misma. El postulado de este ensayo es que el desempefia histbnco superior de las democracias parlamentarias no es accidental. Una comparación cuidadosa enhe parlamentarismo y presidencialismo en cuanto tales lleva a Ia conclusi6n que, en balance, e1 primero es más conducente hacia democracias estables que el último. La concIusión se aplica especialmentea naciones con profundas divisiones políticas y numerosos partidos políticos; para tales pafses, el parlamentarismo generalmente ofrece una mejor esperanza de precenTar la democracia. SISTEMAS PRESIDENCIALES VERSUS SISTEMAS PARLAMENTARIOS En el sentido estricto, un rPgirnen parIamentalio es aquel en el cual la tinica instituci6n legítima democráticamente es el Parlamento; en tal regirnen, la autoridad del gobierno depende completamente de la confianza parlamentaria. Aunque en algunos regímenes parlarnen- tarios la creciente personalización del liderazgo partidario ha hecho que los primeros ministros se parezcan mas y más a los presidentes, sigue siendo cierto que gracias a la prohibición de disolver el Parla- mento v de convocar a nuevas elecciones, los premieres no pueden - apelar hirectarnen te al pueblo prescindiendo de sus representantes. Los sistemas parlamentarios pueden incluir presidentes elegidos por el voto popular directo, pero que usualmente carecen de la capacidad de competir seriamente con el Primer Ministro por el poder. En sistemas presidencialistas. un Ejecutivo con considerables poderes instihicionales q u e generalmente incluyen el total conbol en la composición del gabinete y la administraci6n- es elegido directamente por el pueblo por un penodo determinado y no depen- de del voto de confianza del Parlamento. No es sólo quien detenta el Poder Ejecutivo, sino también la cabeza simbólica del Estado y, en el lapso entredos elecciones regulares, únicamente puede ser removido por el drástico rrcurso del impenchmmt. En la práctica, como lo de- LIS pe! i r o s del jlresi&ncia!ismr 15 PARADOJAS DEL PRESIDENCIALICMO Paraddjicamente, las constituciones pre~*idencialictac incorpo- ran principios v supuestos contradictorios. De un lado, tales sistemas se proponen irpar un Eiecuti\!o fuerte v estable, con legitimidad plebisci titia suficiente para no cejar contra el arsenal de intereses particulares representados por la legislatura. En Iñ concepción de democracia de Rou.r;seau implicada por la idea de <(el pueblo)), por quien se supone habla el Presidente, tales intereses carecen de legiti- midad; lo mismo hace la nocidn angloamericana deque Ea democracia involucra naturalmente un empujón -o incluso a veces un tumulto- de intereses. Los conflictos de grupos de interés se manifiestan en areas distintas a las estrictamente políticas. De oha parte, lar coni- tituciones presldenciaIistas reflejan también profundas sospechas de la personaliuci6n del poder: los r ~ u e r d o s v temores inspirados por reves v caudillos no se disipan con facilidad. El primero de 10s bálua ries constitucionales contra el poder potencialrnen te arbitrario lo constituve la prohibición que pesa sobre la reeleccidn. Otras diz;posicjones como 105 poderes legislativoc; de aconsejar v aprobar las nombramien tos presidenciales, mecanismos de enjuiciamiento, autonomía judicial, e in5 ti tuciones taIes como la Contraloría de Chile, reflejan asimismo esta sospecha. En realidad, la intenlencibn política de Iac. Fuerzas Armadas actuando como un poder moderador puede incluso ser vista como un control sobre ejecutivos arrogantes en ciertas culturas políticas. Se podrja explorar en profundidad entre los textos constitucionales y las prácticii5i política^ de los regímenes presidenciales latinoamesicanocl; cualquier estudiante de historia de la regi6n podría citar muchos ejemplos. Sería útil explorar en los sistemas presidencialistas la manera en que la contradiccihn fundamental entre el deseo de un Ejecutivo fuerte v estable, )7 la sospecha latente de los propios poderes presidénciñles, afectan la toma de decisiones politicas, el estilo de lidesazgo, las prñcticacl politicas, v la retórica tanto del Presidente como de sus oponentes. Dicha co~tradicción introduce una dimen- sión de conflicto que no puede explicarse cabalmente por las cir- cunstancias socio~onórnicas, politicas o ideológicas. Inclusive, si ce aceptara la debatible nwibn de que las sociedades hispánicas están predispuestas inheren temente al personalismo, habsia poca duda en q u e en algunos caros tal tendencia es reforzada por acuer- dos inrtitucionales. Quiz6 la mejor manera de resumir las diferencias básicas entre 30s sistemas presidencialista y parlamentarista, consista en decir que mientras el parlmentarismo imparte flexibilidad al proceso político, el presidencialim lo vuelve más bien rlgido. Los defensores del presidencialismo podrian replicar que tal rigidezes una ventala, pues salvaguarda al proceso pulitico de la incertidumbre e inestabilidad tan característica a las politicas parlamentaristac. Después de todo, bajo los gobiernos parlamentarios, miríadas de actores politicos -Ioc partidos, sus dirigentes, e inclusu legisladores incondicionales- gue- den en cualquier momento entre dos elecciones adoptar cambios importantes, producir rea líneamientos y, sobre todo. crear v traer abajo a primeros ministros. Pero aunque la necesidad de autoiidad y predicción paraceria favorecer al presidencialicrno, hav sucesos in- esperados q u e van desde la muerte del titular hasta ser& errores de juicio cometidos bajo la presibn de circunstancias inmmejables-que convierten al gobierno presidencial en menos predgcible y a menudo mAs d4bil que el de un Primer Ministro. E1 último puede siempre buscar apuntalar su legitimidad y autoridad, bien a travPc de un voto de confianza o por la disolucibn del Parlamento y la resultante de nuevas elecciones. Ad~más, un Primer Ministro p u d e ser cambiado sin crear necesariamente una crisis del régimen total. Grandes consideraciones de este tipo surgen especialmente durante periodos de transición y consolidaci~n de regímenes, cuando las rigideces de una Constitución presidencial: deberían ser vistas de hecho como inconvenientes, al ser comparadas al prospecto de adap- tabilidad que ofrece el parlamentarismo. ELECCIONES SUM A-CERO La discusión anterior se ha enfocado principalmente sobre las dimensiones institucionales del problema; la consideración de esti- pulaciones constj hiciona les -algunas escritas, otras n e han domina- do el análisis. Sin embargo. por eñadidura. se debe prestar atención a la manera en que esti estructurada la competencia politica en sictemas de elecciones presidenciales directas; los estilos d e liderazgo en tales sistemas; las relaciones mtre el Presidente, las élites políticas y la sociedad en su conjunto; y las maneras en que se ejerce el poder y se resuelven los conflictos. Es licito suponer que los acuerdos insti hicionales forman el proceso politico global, o amodo de gober- nar., tantodirectacomo indirectamente. Una~rezquehemosdescnto bs peligros del presidencialisrnci 17 las diferencias entre las formas parlarnentarista y presidencialista de gobierno que resultan de sus diferentes arreglos institucionaIes, estaremos listos para preguntamos cuál de las dos formas ofrece el mejor prospecto para crear, consolidar y mantener la democracia. El presidencialisms es ineluctablemente problemdtico porque opera s e g h Ea regla dodo al ganador,,, un arreglo que tiende a convertir las politicas democshticas en un juego de sirrna-cero, con todas las potencialidades de conflicto que tal juego conlleva. Aunque de las elecciones parlamentarias puede resul tar una mayoría absoluta para un partido único, más a menudo otorgan representacibn a un grupo de partidos. El p d e r compartido y la formación de csaliciones son bastante comunes, y en conmrrencia los titulares esrán atentos inclusive a las demandas e intereses de los partidos más pequeños. A su vez, estos partidos mantienen expectativas de compartir el poder y , por tal razdn, de tener un interes en el sistema como conjunto. Por contraste, es probable que la convicción de un Presidente de poseer au tosidad independiente y mandato popular, lo imbuyan del sentido de poder y misibn, aun si la pluralidad que lo eIigi6 es debil. Dado t a l e supuestos cobre su permanencia y su papel, encontrara las inevitables oposiciones a su política mucho más irritantes y desmora- lizadoras de lo que serian para un Primer Ministro, quien se reconoce s610 como el vwero de una coalición de gobierno temporal, antes que Ia voz de una naciiin o la tribuna de un pueblo. A falta del apoyo de una mayoria absoluta y cohesiva, un sistema parlamentario inevi tablemm te incluye elementos que se institucionalizan en 10 que se ha venido a llamar «democracia consociacional~~. Los regímenes presidenciales pueden tarnbiPn in- corporar elementos consoc socia ti vos^, quizlsi como parte de una Cons- titución no mcrita. Por ejemplo, al restablecerse la democracia bajo circun~bncias adversas en Venezuela y Colombia, las consti hiciones escritas podian haber llamado a un gobierno presidencial, pero los líderes de los principales partidos se volvieron rápidarnen te hacia acuerdos cons socia ti vos^^, para suavizar las severas irnplicancias de atodo al ganador)) de las elecciones presidenciales. El peligro de las elecciones presidenciales suma-cero se com- plica por la ngidez del periodo fijado del Presidente en el cargo. Los ganadores y perdedores están tajantemente definidos para todo el penodo del mandato presidencial. No hay esperanza de cambios en alianzas, expansión de la base de apoyo del gobierno a travbs de grandes coaliciones de unidad nacional o de emergencia, nuevas 20 Juan J. Linz la elección no había registro real de la distribucibn de las preferencias del electorado. En una atm6sfera incierta corno esta, hubiera resulta - do dificil formar ~oaliciones. Ciertamente, los competidores de pri- mera línea se hubieran visto forzados a construir coaliciones vence- doras innecesarlamn te grandes. Suponiendo que la oposicibn dernocrhtica a Franco se hubiera unido tras un candidato -único como Felipe González, (algo que en esos momentos estaba Iejos de ser cierto), y dadas tanto las expecta- tivas como la fuerza de 10s cornunictac v del diez por ciento del electorado que realmente representaban,'hnz&lez, nunca hubiera sido capaz de competir como independiente tal como 1s hizo por un escaño en el Parlamento. Una mentalidad de frente popular hubiera dominado la campaña y probablemente sumergido las distintas identidades que 30s diferentes partidos d e s d e los extremistas de izquierda hasta los dernocristianos, y 30s partidos regionales modera - dos en e1 centro- habían podido mantener en la mayoría de los distritos. El problema hubiera sido aun m á s agudo para los centro- derechistas que habfan apoyado reformas, especialmente 1a reforma pactada que de hecho puso fin al regimen autoritario. De ningiin modo es cierto que Adolfo Sudsez, a pesar de Ea gran popularidad que obtuvo durante et proceso de transicibn, pudiera o hubiera unido a t d o s los que se ubicaban a la derecha del Partido Socialista. A esas alturas, muchos dernocristianos, incluidos los que Iuego competirían por la lista del UCD en 1979, no hubieran estado dispuestos a abandonar a las alianzas politicas que habián establecido durante los anos de oposicibn a Franco; de otro lado, hubiera sido dificil para CuArez aparecer con el apoyo de la derechista AP, dadoque pareceria representar ia alternativa «coneinuista}) (es decir, el franquisrno). Por su parte, AP probablemente no hubiera apoyado a un candidato como Suárez, quien había favorecido b legalhcibn del Partido Comunista. Excluyendo la posibilidad de que el candidato derechista hubiera sido Fraga (quien despues devino en el lider aceptado de la oposición), Cuárez aun habría recibido fuertes presiones para mante- ner a lo largo de sb campaña la posición distintiva de una alternativa a cualquier pensamiento de continuismo con el regimen de Franco. En realidad, la UCD dirigió su carnpñña de 1977 tanto contra AP en la derecha como contra los socialistas en la izquierda. Adeds, dada la incertidumbre acera de la fuerza de m, y el temor y aversión que provocaba en la izquierda, gran parte de la campaña izquierdista también iba dirigida contra Fraga. Ello tenia el efecto de reducir la los p e l i p s del preci&na'nlisrne 21 polarizacibn, especialmente entre demócratas de larga data, de un lado, y recien llegados a la política demócrata (que incluyeron seg- mentos importantes tanto de? liderazgo como de los militantes de la UCD), del otro lado. Inevitablemente, el candidato de Ea derecha y centro-desecha enfocó sus ataques sobre los 4(peligrososn partidarios de1 candidato de izquierda democrática, especialmente los comunis- tas v los partidos que representaban a los nacionalistas vascos y catálnnes. En replica a esos ataques, el candidato de izquierda y centro-izquierda señaló la continuidad entre las políticas de su oponente v las de Franco, la presencia putativa del franquismo desconstniido en el campo derechista, y la insuficiencia de los demó- cratas de centro en la coaiicibn derechista. No hav duda que en la España de 1977, una eleccibn greciden- cid hubiera sido mucho mhs divisoria que las elecciones parlamenta- rias queefectivamente tuvieron lugar. Ya sea que SuArez rechazara un entendimiento con Fraga v AP, o que Fraga engañado por sus propias expectativas inila&s acerca de las posibilidades de AP de convertirse en el partido mavoritario en un sistema bipartidista- rechazara cualquier alianza con los partidarios de Suhrez, el resultado más probable hubiera sido una pluralidad tanto pasa un candidato a Ia Izquierda tanto de Suarez como de Fraga, Un Presidente con respaldo popular, aunque sin contar con una mayorfa legislativa, se hubiera sentido justificado tanto de querer bosquejar una Constitu- ción como de presionar por cambios politicos y sociales mucho más radicales que los perseguidos por el Primer Ministro Felipe Gonzilez, tras su victoria en 1982. Es importante recordar queGonzález,asumió SUS iniciativas cuando España Va había experimentado cinco años de un exitoso dernocrá ti&, y s61o despues que un Congresodel partido presenciara tanto la derrota de la utopía izquierdista del PSOE como de una campaña que se proponia conquistar la mayoría centrista de los votantes españoles. Desde Franco, los polític& es- pañoles han sentido claramente la influencia moderadora del par- lamentarismo; sin ella, la transición al gobierno popular y la consoli- dacián de la noma democrática hubieran tomado un curso muy distinto, v mucho más duro. ~&mitaserne ahora añadir una nota moderadora a mi propio análisis. No estoy sugiriendo que la polarización que a menudo surge de las elecciones preidenciales es una inevitable concomitante del gobierno presidencial. Si el consenso público se cierne confiadamen- te alrededor del centro del espectro politico, v si está en evidencia el 22 Juan J. Linz limitado pex, de los partidos marginales, ningún candidato tendrA incentivo alguno para integrarse con los de los extranos. Pueden competir por el cargo. pero lo harán aisladamente y en buena medida como un ejercicio retbrico. Bajo estas condiciones de moderaci6n y consenso preexistente, es improbable que las campañas presidencia- les resulten ser peligrosimente divisorias. El problema es que en paises atrapados en la ardorosa experiencia de establecer y consolidar la democracia, rara vez se presentan circunstancias tan feIices. Estas ciertamente no existen cuando hay un sistema multipartidario poIa- rizado que incluye partidos situados m los extremos. EL ESTILO DE LAS POL~TICAS PRESIDENCIALISTAS Dadoquenos hemoscentrado mayomente en las impI icancias del presidencialismo para el procew electoral, podría observarse razonablemente que mientras una cosa es la e'leccibn, otra distinta es el periodo que el triunfador permanece en el cargo: una vez que ha ganado, jno puede dedicarse a sanar las heridas inflingidas durante la campaña y restaurar la unidad de la nación? ¿No puede ofreces a sus vencidos oponentes -y no a los elementos extremistac de su propia coalición- un ppei en su administración y de esta manera convertirse en el Presiden te de todo el pueblo? Desde luego que tales plfticas son posibles, pera tienen que depender de la personalidad y estilo político del nuevo Presidente v, en menor medida, de sus principales opositores. Antes de la elección nadie puede asegurar que el nuevo titular tomará medidas conciliatorias; ciertamente, el proce- so de la movilización política en una c a r n p m plebiscitaria no es conducente a tal giro de los acontecimientos. EI nuevo Presidente debe considerar si los gestos disefiados para conciliar con sus recientes oponentes pueden debilitarlo excesivamente, especialmente si se arriesga a provocar que sus aliados más extremos lo abandonen por completo. Tambih existe la posibilidad de que la oposicidn rehuse corresponder a su magnanimidad, causando así que toda la estrategia resulte contraproducente. EI rediazo de una rama de olivo pública- mente proferido podría endurecer las posiciones de ambas partes y c o d u a r a un mayor antagonismo y polarización, antes que a reducirlo. Algunos de 10s más notables efectos del presidencialismo so- bre el estilo de las políticas resulta de las caracteristicas del cargo pr-idendal en si mismo. Entre estas características no 5610 están los sandes poderes asociados con la Presidencia, sino también los Los pelipros de1 presidencial km0 25 sus partidarios puedan albergar. Están predispuestos a creer que tienen mas poder del qug en realidad poseen o deberían poseer, v en ocasiones pueden estar políticamente movilizados contra cualquier adversario que b l q u e e su camino. La hteraccibn entre un Presidente popular v la multitud aclamante puede generar temor entre sus oponentes v un clima político tenso. Algo similar puede decirse sobre un presidente con un respaldo militar o vínculos cercanos a los militares, facilitados por la ausencia del prominente Ministro de Defensa que generalmente se encuentra bajo el gabinete de gobierno. En sistemas parlamentarios, los Minisb.oc están situados de una manera muv diferente a aquella en la que se encuentran las autoridades del gabinete en regímenes presidenciales. Especialmen- te en casos de coñlicián o gobiernos de minoría, los Primeros Minis- tros están mucho más próximos a estar en igualdad de condiciones con los otros ministros, de lo que nunca esbrán 10s Presidentes con sus nombrados en e1 gabinete. Debe observarse, sin ernbasgo,que hay ciertas tendencias que pueden llevar a instituciones como la XnnzIerdnnokratie en Alemania, bajo la cual el Premier es libre de escoger su gabinete sin aprobación parlamentaria a los miembros que lo componen. Los sistemas paslament2iri~s. con partidos rígidamente disciplinados y un Primer Minisbo que goza de una mayoría absoluta de escaños legislativos, tenderán a desarrollarse de una manera muy similar a los regirnenes presidenciales. La tendencia a personalizar el poder en politicas modernas, especialmente gracias a la televf sibn, ha atenuado no solo la independencia de los ministros sino tarnbibn el grado de colegialidad y responsabilidad colectiva en gobiernos de gabinete. En un gabinete presidencialista es menos probab te que encon- tremos miembros fuertes v de pensamiento independiente d e lo que cabria esperar en su contraparte parlarnentaris ta. Los miembros del gabinete sólo ce mantienen pn su puestos si cuentan con el consenti- miento del Presidente; si este es destituido, todos quedan de nuevo fuera de la vida pública. En contraste, 105 Ministros de un Premier no son normalmente criaturas suvas sino colegas: pueden volver del gabinete a sus escaños en el "~arlarnento y cuestionar al Primer Ministro en reuniones políticas del Partido o durante el curso ordina- rio de las actividades parlamentarias tan libremente como lo pueden hacer otros miembros. Además, un Presidente p u d e resguardar de las cnticasa los miembmsde su gabinetedemanera mucho más efectiva de lo que puede hacerlo un P m e r Ministro.10~ miembros de cuyo gabinete son regdarmai te arrastrados ante el Parlamento para contestar interro- gatonos o incluso, en casos exhemos, para encarar la censura. No necesitamos profundizar en todas las complejidades de las relaciones entre el Ejecutivo y la legislatura en varios regirnenes presidencialistas para ver que todos esos sistemas estan basados en una legitimidad democrática dual: no existe principio democrático alguno para resolver las disputas acerca de cu61 de las dos partes representa realmente la voluntad del pueblo. En la práctica, particu- larmente en aquellos países en desarrollo donde se dan grandes desigualdades en términos de modernidad, es probable que la pers- pectiva social y política de la legislatura difiera de la mantenida por el Presidente y sus partidarios. El principio tetritorial de representa- ción,a menudo reforzado por la inadecuación de instituciones federales tales como una a m a r a de Cenadores no proporcional, tiende a otorgar mavor peso legislativo a pueblos pequeños y áreas rurales. ~ircunstaniias como 6s tas pueden dar al Presiden te argumentos para . I . cuestionar las credenciales dernocrá ticas de siis oponen tes legisla ti- vos. Incluco p u d e acusarlos de no representar sino a oligarquías 7 I locales y clientelas estrechas y egoístas. Esto puede 5 no ser cierto, y puede ser mejor o peor colocar los votos de uno bajo el tutelaje de notables locales, caud ilIos tribales, hacendados, sacerdotes o incluso empleadores, que hacerlo bajo sindicatos, asociaciones vecinales, o aparatos partidarios. Cualquiera sea e1 caso, las éEi tes urbanas moder- nas seguirán inclinadas al escepticismo sobre la bonafides democrática de los legisladores provenientes de los distritos rurales o provincia- les. En tal contexto, un Presidente frustrado por la secaIcitrancia del Legislativo será tentado a movilizar al pueblo contra los oligarca5 putativos y los interees especiales, a reclamar para sí la verdadera legitimidad democrática como defensor del pueblo, y a urgir a sus partidarios a organizar manifestaciones masivas contra la oposicidn. TarnbjPn es concebible que en algunos países el Presidente pueda reprecaatas a los electurados m á s tradicionales o provinciales, y que pueda usar su apoyo contra los sectores más urbanos y modernos de la sociedad. A Ú ~ m ominosamente, en ausencia de cualquier metodo e e b k i d o para distinguir a1 verdadero portador de la legitimidad democrabca. el Presidente puede usar fomulaciones ideológicas para d e s a m d i k a sus adversanos; así, la rivalidad instiiucional puede asumir el caficter de lucha swa] y política potencialmente explosiva. Ias -ion- htih cionaies que en algunas sociedades h peligros del presi&nciali_cmo 27 pueden ser pacificamente zanjadas a traves de la negociación o por rias legales, puede en otras tierras menos felices buscar su solución en las calles. EL TEMA DE LA ESTABILIDAD Entre las frecuen t~rnen te mencionadas ven tajas del presiden- cialisrno se encuenira su disposición de estabilidad al Ejecutivo. Se dice que esta figura proporciona un conhaste de entrada a las sutile- zas de muchos gobiernos parlamentarios, con sus frecuentes crisis de gabinete y cambios de Primer Ministro, especialmente en Ias demo- cracias multipartidarias de Europa Occidental, Ciertarnente,el espec- táculo de la inestabilidad política presentada por la Tercera y Cuarta Repúblicas Francesas y, más recientemente, por Italia y Portugal, han contribuido a reducir el aprecio que muchos ehid iosos +specialmente en América Latina- sentían por el parlamentarismo, y su consecuente preferencia por el gobierno presidencialisu. Peto esas maliciosas comparaciones soclavan el alto grado d e estabilidad que actualmente caracteriza a los gobkmos parlamentarios. La superficial solatilidad que a veces exhibe, oscurece la continuidad de los partidos en el poder,el carácter tolerable de las coaliciones, v el mudo que tienm los líderes de 10s partidos v los ministros claves de atemperar las crisis de gabinete sin renunóaia sus puestos. Por añadidura, la inestabilidad de los gabinetes presidenciales ha sido ignorada por losestudiososde la estabilidad gubernativa. Tampoco se ha señalado de manera sufi- ciente que los sistemas parlamentarios, precisamente en virtud de su superficial. inestabilidad, a menudo evitan crisis rnAs profundas. Un Primer Ministro que se enreda en escándalo o pierde la devocibn d e su partido o coalición de rnavoría, y cuya continuidad en el cargo podría provocar graves di shrkios, puede ser removido mucho más fácilmente que un Presidente conupto o altamente impopular. A menos que los alineamientos partidarios hagan imposible la forma- ción de un gabinetelegítimo democrá ticammte,eF Partamentodebería eventualmente ser capaz de elegir un nuevo Primer Ministro que pueda f o m r un nuevo gobierno. En algunos casos más serios, puede llamarse nuevamente a elecciones, aunque éstas a menudo no re- suelven el problema y pueden incluso complicarlo, comoen el caso de la Alemania del Weimar en la década de 1930. Las crisis de gobierno y los cambios ministeriales de los regí- menes parlamentarios están desde luego excluidos por los períodos un Presidente es a la vez tan concentrado y tñn extensivo que parece inseguro no controlarlo limitando el número de veces que cualquier Presidente p u d e ser reelegido. Tales disposiciones pueden ser fms- m i e s , especialmente si el titular es en extremo ambicioso; a menudo ha resultado atractiva la perspectiva de cambiar la regla en nombre de Ia continuidad. Aun si un Presidente tiene moderadas ambiciones, la concien- cia del límite temporal a 61 mismo y al programa al que su nombreect6 vinculado no puede dejar de afectar su estilo político. La ansiedad sobre discontinuidades en las políticas y el caracter de sus posibles sucesores anima lo que Albert Hircchman ha Ilamado ((el decm de v~lrloir cotrclrtre~. Este exagerado centido de la urgencia por parte del Presidente puede llevar a inicia tivas politicas mal concebidas, ten- tativas abiertamente improvisadas, odios injustificados a la oposición legal, y una multitud de otros males. Es probable que un Presidente desesperado por construir su Brasilia o por irnpIementar su programa de nacionalizaci8n o reforma agraria antes de convertirseen inelegible para un nuevo periodo, gaste dinero torpemente o se arriesgue a polarizar el país por conseguir que sus planes se hagan realidad. Un Primer Ministro que puede esperar que su partido o coalición de gobierno gane Ia pr6xima rueda de elecciones, esta relativamente libre de tales presiones. Se ha dado el caso de primeros rninistroc que han permanecido en el cargo tras el curso de varias legislaturas sin crear miedo aIguno de dar lugar a dictaduras, porque siempre estuvo abierta la posibilidad de cambiar de gobierno sin recurrir a medios hconsti tucionales. El período determinado en el cargo y el límite sobre la selec- ción son instituciones de incuestionable valor en las constituciones presidenciaiistas, pero suponen que el sistema politjco debe producir un líder capaz y popular cada cuatro anos v, a la vez, que cualquier .capital político. que el Presidente saliente peda haber acumulado no puede durar más allá del término de su período. Todos los líderes politicos deberían preocuparse acerca de las ambiciones de los lideres de segundo rango, a veces a causa de sus maniobras por ocupar posiciones en el orden de sucesión, y otras a causa de sus hhigas. La fecha fijada y definida de sucesión que una Constitución presidencialista establece sólo puede exacerbar las pre- ocupaciones del titular sobre s t e punto. Añádase a esto el deseo de conhuidad, no se requerir6 de gran lógica para predecir que el Presidente probablemente elegirá como su lugarteniente y presunto 1RS peligros del presidencialismo 31 sucesor a alguien que demuestre ser sumiso, antes que a un Iíder por derecho propio. La inevitable sucesión también crea una distintiva clase de tensión entre el ex-Presidente y su sucesor. El nuevo hombre puede sentirse llevado a afinnar su independencia y distinguirse de su predecesor, aun cuando ambos pertenezcan al mismo partido. Por su parte, el anterior Presiden te, habiendo conocido el singular honor y sentido de poder que viene con el cargo, encontrará siempre difícil acostumbrarse a estar fuera del poder para siempre, sin posibilidades de voIverah si el nuwo titular fracasa miserablemente. Los partidos y coaliciones pueden dividirse públicamente a causa de tales anta- gonismos y frustraciones. Estas tambien pueden conducir a intrigas, como cuando un Presidente aun prominente trabaja tras bambalinas para influenciar sobre la próxima sucesión, o para socavar las políti- cas del titular o el liderazgci del partido. Por supuesto, problemas similares también pwden sur$ en sistemas parlamentarios cuando un líder prominente se ve a sí mismo fuera del cargo pero ansioso por volver. Pero, por un número de razones, : los regirnenes parlamentarios pueden mitigar m á s fhcflrnente tales dificultadec. h aguda necesidad de preservar la unidad del partido, la deferencia acordada a prominentes figuras del partido, v la aguda cmciencia del nuevo ~remierde que necesita laayuda desu predecesor, I aun si éste último no f o m parte del gobierno y del partido, todo ello contribuve a mantener la conc~xdia. Los líderes del mismo partido I pueden htemñrse como Premieres: cada uro de ellos sabe que el otro puede ser llamado para reempla~arla en cualquier momento y que las confrontacionec pueden ser costocas para ambos, de mudo que compar- ten el poder. Una 16gic.a similar se aplica a las ehcionec enbe líderes de partidos opuestos o de coaliaones parlamentxias. Es probable que las restricciones de tiempo asociadas con el: presidencialismo, combinadas con el carácter sumaieto de las elec- ciones presidencial- hagan tales competencias m á s dramáticas y divisorias que las elecci mes parlamentarias. Los realinearnien tos políticos que ti>man lugar enae Ias elecciones y dentro de los salones de la legislatura en el sistema parlamentario, deben ocurrir pública- mente durante las campañas electorales en los sic temas presidencia- les, cuando son una parte n~esar ia del proceso de construcción de una coalición ganadora. Bajo el presidencialismo, el tiempo se con- vierte en una dimensión política de enorme importancia. La pauta de Iac políticas es muy importante bajo una constitucibn presidencialis- ta, a diferencia de lo que ocurre con una parlamentarista. Cuando los comicios presidenciales están prbximos, deben hacerse acuerdos no sólo de manera pública sino decisiva, porque renegar de ellos por parte del lado ganador antes de la prbxima campaiia sería visto como una kaicibn a la confianza depositada por los votantes. Con mucho m á s difíciles de lograr, aunque necesarios, los compromisos que podrían parecer no dictados por principios, opomuiistas o ideológi- camente debiles cuando van a ser escudriñados por los votantes en la próxima elecci6n. Un rkgiegimen presidencialista deja mucho menos espacio para la tácita construcci6n del consenso, cambios de mlicibn y establecimiento de compromisos que, aunque prudentes, son difí- ciles de defender en publico. Bajo constituciones presidmcialistas, los rn4tdos «consocia- tivos. de compromiso, negociacibn y distribución del poder han jugado papeles principales en el retorno a la democracia de Colombia, de VenezueIa y, m á s recientemente, de Brasil. Pero tales métodos s~ presentaban como antinomias necesarias, desviaciones de las reglas del sistema asumidas para limitar las opciones de los votantes hacia lo que se h b i a IIamado, de una m e r a m4s bien relajada y peyorá- tiva, adernocradura~~. La restauracibn de la democracia requerir& sin duda estrategias conso socia ti vas^^ tales como la formaci6n de grandes coaliciones y el establecimiento de muchos pactos; la desventaja del presidencialisrnoes que los rigidiza y formaliza. Llegana ser forzados por un período determinado, durante el cual hay escasa posibilidad para la revisi6n o senegociación, Además, como lo demuestra el caso ~~Iornbianu, tala arreglos le quitanal electorado parte de su libertad de eIecci61-i; Ios sistemas parlamentarios, como el de España con su «concenso», vuelven mucho más probable que los acuerdos .conso- ciativos~~ se& hechos sbIo después queel pueblo se ha ya pronunciado. Este andlisis de las poco prometedoras irnplicancias del presi- dencialismo para la democracia no significan que no existan demo- craaas presidencialistas que sean estables; por el contrarío, la demo- cracia m á s estable del mundo -Pos Estados Unidos de Adrica- tiene . una Constihicibn presidencialista. Sin embargo, no puede evitarse - concluir tentativamente que en muchas otras sociedades las probabi- lidades que el presidmcialismo ayude a presewar la democracia son . C mucho menos favorables. &A