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Regulación del Bienes de Dominio Público en el Derecho Español del Siglo XIX - Prof. Bauti, Ejercicios de Derecho Administrativo

La evolución de la normativa reguladora de los bienes de dominio público en españa durante el siglo xix. Se detalla cómo la base legal se redujo a pocos preceptos del código civil y cómo la distinción entre bienes de dominio público y privado se amplió. Además, se discute la potestad de recuperación de bienes de dominio público y la necesidad de proteger bienes especiales. Se incluyen ejemplos de bienes de dominio público y se distingue entre diferentes clases de bienes.

Tipo: Ejercicios

2017/2018

Subido el 22/06/2018

mariabelsan
mariabelsan 🇪🇸

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¡Descarga Regulación del Bienes de Dominio Público en el Derecho Español del Siglo XIX - Prof. Bauti y más Ejercicios en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! Capítulo I. Los bienes de la Administración. Régimen Básico I. La administración y los bienes Las AP disponen de bienes que sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienen asignados. El régimen jurídico de los bienes de titularidad pública, está sujeto a un régimen singular de da, derogatorio, exorbitante respecto del derecho privado, objeto de una atención legislativa desusada. En el s. XIX la base normativa reguladora general de los bienes públicos se reducía a unos escasos preceptos del CC que consagraban la summa divisio entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales de los entes públicos y otros preceptos que establecían las reglas de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, amén de las leyes especiales de aguas, minas y montes. Después, la CE consideró relevante asentar al mayor nivel normativo la distinción entre bienes de dominio público y privado, apuntando los rasgos exorbitantes respecto al dominio (principios de inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad, así como su desafectación), calificó como de dominio público estatal los bienes que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, remitiendo asimismo, a regulación legal, la defensa y conservación del patrimonio del Estado y del Patrimonio Nacional. Con la creación de las CCAA llegaron las leyes reguladoras de sus respectivos patrimonios y haciendas, un cuerpo normativo confuso e innecesariamente prolijo. En todo caso, la legislación autonómica tiene gran protagonismo, ya que son escasos los preceptos de la Ley de Patrimonio de las AP (LPAP) de aplicación directa o carácter básico, aunque suficientes para recoger el núcleo duro del régimen de los bienes públicos y reafirmar algunas competencias estatales sobre la titularidad de los bienes abandonados o mostrencos, y el carácter estatal de la legislación civil, hipotecaria y procesal para evitar la vampirización por la legislación autonómica. La LPAP define el patrimonio de los entes públicos como el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición. Seguidamente, la ley excluye de dicho concepto el dinero, los valores, créditos y demás recursos financieros de su hacienda y los que constituyen su tesorería, es decir, patrimonio financiero o hacendístico, al que dada su afectación a fines públicos, reúne caracteres demaniales evidentes, por lo que tiene un régimen normativo propio. Dentro de este concepto de patrimonio público, la summa divisio es la que distingue entre: 1. Bienes de dominio público. Según el CC, son aquellos que, siendo propiedad de un Ente público, están afectados a un uso público (plaza o calle), a un servicio público (edificios) o al fomento de la riqueza nacional (montes, aguas, etc.). La LPAP los define como los bienes que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Los bienes de dominio público se denominan también bienes demaniales; demanio, al conjunto de todos; y demanialidad a la cualidad que ostentan. La LPAP establece una serie de principios que deben inspirar la gestión y administración de los bienes de dominio público: inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, así como la dedicación preferente al uso común frente al uso privativo. Así, como una serie de prerrogativas que las AP ostentan para garantizar su titularidad identificación y control, o cooperación y colaboración entre AP. 2. Bienes demaniales. Se definen negativamente: son aquellos otros en los que no concurre la circunstancia de su afectación a un uso, servicio público o riqueza nacional; o bien, que siendo de titularidad de las AP, no tengan el carácter de demaniales. Para el Estado tienen este carácter los derechos de arrendamiento, valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por estas, así como contratos de futuros y opciones cuyo activo esté constituido por acciones o participaciones en sociedades mercantiles, los derechos de propiedad incorporal y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales. La LPAP con la finalidad de evitar que se conviertan en una riqueza inerte, prescribe que su administración se hará conforme a los principios de eficiencia y economía en su gestión y eficacia y rentabilidad en la explotación; y para evitar una gestión corrupta, según los 1º de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisición, explotación y enajenación. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 1 de 25 II. El régimen jurídico básico de los bienes de la Administración. Igual que en los contratos, existe un conjunto de reglas comunes de DA aplicable a todos los bienes de la admón., siempre que sean compatibles con su naturaleza, independientemente de su caracterización. A dicho conjunto de reglas se denomina régimen básico, dada su aplicación general y previa a otras normas, comprende fundamentalmente: • La regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes. • El régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, y • Normas sobre adquisición, gravamen y transmisión. Por ello, y conforme a la LPAP, a todos los bienes integrantes del patrimonio público, independientemente de que sean patrimoniales o demaniales, se les aplicarán aquellas reglas y normas de DA relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento que ha de seguirse para ello. No obstante, la existencia de un régimen básico de DA para los bienes públicos patrimoniales, diferencia de forma notable su régimen jurídico del civil común de la propiedad privada, configurando un régimen peculiar y exorbitante con dos vertientes: las limitaciones y servidumbres, de fondo y procedimentales que impone la admón. para el manejo de sus bienes; y el otorgamiento de poderes privilegiados de naturaleza cuasi-judicial para su protección o defensa (deslinde, reintegro posesorio o desahucio). Amén de este régimen básico, los bienes de dominio público o demaniales disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección, mediante las reglas de la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, reglas a las que se suma una eficaz acción recuperatoria o reivindicatoria directa, en cualquier tiempo y, el reconocimiento de la admón. titular de los bienes de una potestad sancionadora frente a los que los usurpan o dañan. De otra parte, los bienes demaniales están sujetos a reglas de DA mucho más minuciosas sobre su utilización y aprovechamiento. III. Adquisición de bienes por la Administración. La LPAP prescribe que las AP podrán adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el OJ y, en particular: a) por atribución de la ley; b) A título oneroso, con ejercicio o no de la potestad de expropiación; c) por herencia, legado o donación; d) por prescripción; e) por ocupación. 1. Adquisición por atribución de la ley. Comprende. • las leyes singulares expropiativas (Rumasa); • supuestos de configuración de obligaciones de cesión establecidas en las leyes generales (cesiones urbanísticas) y, • las eventuales calificaciones de propiedades o facultades del dcho. de propiedad como de dominio pco. • un supuesto especial de atribución por ley es el caso de los bienes mostrencos, los bienes vacantes y sin dueño conocido (buques que arriban, cargamentos hallados en terrenos del Estado, intestados sin sucesores, etc.) 2. La adquisición de bienes por la admón. a título oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria se regirá por las disposiciones de la LP y, supletoriamente, por las normas de Derecho privado, civil o mercantil. La adquisición se produce a través de contratos y la entrega de la cosa; estos pueden ser civiles o administrativos y la traditio puede adoptar cualquiera de las formas admitidas por el CC. Las adquisiciones mediante el ejercicio de la potestad expropiatoria se rigen por la Ley de Expropiación Forzosa y por la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones u otras normas especiales. En estos casos, la afectación del bien o derecho al uso general, al sº público o a fines y funciones de carácter público se entenderá implícita en la expropiación. 3. En las adquisiciones de bienes a título gratuito (herencia, legado o donación), como hay riesgo de que lleven consigo la imposición para la admón. beneficiaria de modos o condiciones no coincidentes con los fines públicos específicos del órgano favorecido, o bien, gravámenes y responsabilidades que desvirtúen la gratuidad de la adquisición, se impone la regla de que solo podrán aceptarse previo expediente que se acredite que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se adquiere. La aceptación de las herencias se hará siempre a beneficio de inventario. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 2 de 25 D) El deslinde El derecho de deslinde es la facultad de todo propietario de precisar los límites de sus fincas, hacerlos visibles por medio de hitos o mojones: amojonamiento. Es en todo caso, al juez civil ordinario a través de un juicio contradictorio declarativo, en que se ejercita la acción de deslinde, si falta el acuerdo entre los propietarios, a quién corresponde deslindar las propiedades vecinas. La LP reconoce, más allá de un deslinde voluntario entre propietarios vecinos, una potestad de la admón. de deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites sean imprecisos o existan indicios de usurpación. Es una facultad exorbitante del derecho civil por cuanto la iniciación de un deslinde administrativo y su desarrollo no puede paralizarse por los propietarios o poseedores colindantes, bloqueando la acción judicial de deslinde que estos pudieran ejercitar, de manera que no puede incoarse proceso judicial alguno con igual pretensión. Además, si la finca deslindada se hallare inscrita en el Registro, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo referente a la misma, una vez que sea firme y, en todo caso, la resolución aprobatoria de deslinde será título suficiente para que la admón. proceda a la inmatriculación de los bienes siempre que contenga los demás extremos exigidos por la LH. El procedimiento se encuentra establecido en las respectivas leyes –autonómicas Rto. Bienes Locales o la LPAP para los bienes del Estado–, la LP establece las siguientes reglas: • El procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o a petición de los colindantes, comunicándose al Registro de la Propiedad correspondiente a fin de que, tome razón de la incoación por medio de nota al margen de la inscripción de dominio; • El inicio del procedimiento se publicará en el BOE y en el tablón de edictos del Ayuntamiento en cuyo término radique el inmueble a deslindar; además, se notificará a cuantas personas ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde. • La resolución aprobatoria del deslinde se dictará previo informe jurídico y deberá notificarse a los afectados en el procedimiento de deslinde, así como publicarse en la forma anteriormente establecida. • Una vez adquiera firmeza el acuerdo resolutorio del deslinde, si resulta necesario, se procederá al amojonamiento, con la intervención de los interesados que lo soliciten y se inscribirá en el Registro Pr. Frente a esta exorbitante potestad administrativa, la Jurisprudencia de conflictos y la Jurisprudencia CA, habían precisado que el deslinde no debía convertirse en una acción reivindicatoria simulada y que, en consecuencia, la admón., so pretexto de deslindar sus bienes, no podía hacer declaraciones de propiedad sobre terrenos en los que los particulares ostentaban títulos de esta índole o invocaban y probaban la posesión por tiempo superior a 1 año; doctrina que ha pasado a la Hª del Derecho. En resolución, el deslinde administrativo es ahora una potestad administrativa por la cual la admón. no solamente declara su posesión sobre los límites de los bienes en relación con los linderos de las fincas vecinas, propio del deslinde tradicional, sino que, resuelve prácticamente, sobre la propiedad misma de los confines discutidos, con efectos registrales directos, arrojando sobre el propietario disconforme la carga de: - recurrir en un juicio declarativo ante el juez civil, o bien, puede - recurrir a la Jurisdicción CA el acto de deslinde por supuestos de vicios de competencia o procedimiento. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 5 de 25 E) El reintegro posesorio La potestad de las AP de recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio, llamada reintegro posesorio o interdictum proprium, que la libera de la necesidad de acudir a los Tribunales civiles. • Si se trata de bienes y derechos patrimoniales, la recuperación de la posesión en vía administrativa requiere que la iniciación del procedimiento haya sido notificada antes de que transcurra el plazo de 1 año contado desde el día siguiente al de la usurpación. Pasado dicho plazo, para recuperar la posesión de estos bienes, deberán ejercitarse la acciones correspondientes ante los órganos jurisdiccionales civiles. • Cuando se trata de bienes de dominio público, la potestad de recuperación se potencia, al aceptarse que la admón. pueda ejercitar la acción de recuperación directa de la propiedad, y no solo de la posesión, en cualquier tiempo. El procedimiento para llevar a efecto la recuperación de los bienes tiene dos fases: •..I La fase declarativa. En ella, es preciso la audiencia al interesado y, una vez comprobado el hecho de la usurpación posesoria y la fecha en que se inició, se requerirá al ocupante para que cese en su actuación, señalándose un plazo no superior a 8 días. •..II La fase ejecutoria se abre si el poseedor ofrece resistencia al desalojo, adoptándose cuantas medidas sean conducentes a la recuperación de la posesión del bien o derecho, según la LRJAP-PAC. Para el lanzamiento del usurpador podrá solicitarse el auxilio de las fuerzas y Cuerpos de Seguridad o imponerse multas coercitivas de hasta un 5% del valor de los bienes, reiterados por períodos de 8 días hasta el desalojo. F) El desahucio administrativo Es un tipo especial de proceso civil, mediante el cual el propietario de un inmueble recupera la posesión del mismo frente a los precaristas u otros ocupantes, previa anulación o rescisión del título, normalmente arrendaticio, que legitimaba su posesión. Este proceso, a diferencia de los interdictos, que presuponen una usurpación ab initio1, rescata la posesión frente a quién la venía ostentando en base a la pasividad del titular o legítimamente ante un título contractual, normalmente el arrendamiento. Tratándose de bienes de dominio público, es competencia de la admón. declarar la rescisión, anulación, caducidad, etc. de los títulos concesionales derivados del contrato administrativo de concesión. Asimismo, para facilitar el proceso de recuperación sin necesidad de acudir al juez civil, la ley reconoce una potestad de recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezca el título, las condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros. G) El control judicial de los actos de autotutela. La nota común para definir las situaciones posesorias en los casos de las potestades de deslinde, recuperación de oficio y desahucio administrativo, es el carácter provisional de los actos en los que se concretan. Dichos actos, determinan situaciones posesorias atribuyendo la posesión de los bienes discutidos a la admón., desde una ventajosa posesión de poseedora y titular registral, solo a expensas de la tramitación de los recursos que, en su caso, se deduzcan frente a ella en la jurisdicción CA. Independientemente de la jurisdicción CA, siempre que el particular se sienta lesionado en su derecho dominical, puede plantear la cuestión definitiva de la propiedad o la subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en los casos de desahucio, frente a la jurisdicción civil, ya que la LO del Poder Judicial atribuye a la jurisdicción civil la competencia exclusiva en materia de derechos reales y arrendamientos de inmuebles. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 6 de 25 1 Desde el momento en que una acción o acuerdo tuvo lugar, y no desde el momento en que un juzgado se pronuncie Asimismo, se argumenta a favor de esta jurisdicción la regulación de las tercerías de dominio en el procedimiento de apremio. Con estas bases de reservas competenciales a favor de la Jurisdicción civil, el particular puede ejercitar contra la nueva situación posesoria y registral las acciones declarativas o reivindicatorias de domino que crea conveniente. Además, al ejecutar una acción civil, los plazos de ejercicio de la prescripción del derecho privado de propiedad, son más generosos que los perentorios de las impugnaciones en vía admiva. VI. La inembargabilidad. La inembargabilidad de los bienes demaniales y comunales ha sido una característica de estos nunca cuestionada y, recogida hoy en la CE y en la LPAP. Tampoco fue cuestionada la inembargabilidad de los bienes patrimoniales consagrada en las viejas leyes sobre admón. y contabilidad de la Hª Pª, privilegio reafirmado por la LP de 1964: “ningún Tribunal podrá dictar providencias de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra rentas, frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que disponga la Ley General Presupuestaria”. Así, esta regla de la inembargabilidad se corresponde con la regla que remite el cumplimiento de resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la admón., a la autoridad competente que, deberá ordenar el pago en la forma y con los límites del respectivo presupuesto y, si fuese necesario, mediante un crédito extraordinario o suplemento de crédito a solicitar a las Cortes dentro de los 3 meses ss. a la resolución judicial. Las CCAA heredaron la regla de la inembargabilidad de la legislación estatal. La legislación local, también prohíbe a los Jueces dictar providencias de embargo contra derechos y bienes de las Hª Locales, excepto cuando se trate de ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos. Este privilegio ha sido muy criticado por la doctrina, que lo consideraba contrario al derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24 CE, por impedir de forma definitiva la ejecución de las sentencias judiciales sobre los bienes de la admón. cuando esta no hacía frente o se retrasaba en el pago de condenas. El TC se pronunció, inicialmente, a favor de la constitucionalidad de este privilegio, amparado en principios constitucionales de legalidad presupuestaria y de continuidad en el funcionamiento de los servicios públicos. Pero, a partir de la STC de 1998, primera de una larga serie, acogiendo los argumentos doctrinales contrarios a dicho privilegio, declaró la inconstitucionalidad de la regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales o de propios de los Entes Locales. El TC argumentó que los límites del derecho constitucional a la ejecución de las sentencias solo pueden venir justificados por razones de interés público y social, es decir, que necesita de una justificación objetiva y proporcional entre la finalidad perseguida y el sacrificio que ocasiona. En relación a los derechos, fondos y valores de la Hª Local y a los bienes demaniales, el Tribunal entiende que se cumplen estos requisitos, pues la inembargabilidad está justificada por: estar afectados a través de los presupuestos de la entidad local a fines concretos de interés general (Hª local) y, en los bienes demaniales, por sus fines de uso o utilidad pública. Pero, cuando se trata de bienes patrimoniales no afectados a ninguna utilidad pública, la inembargabilidad no viene justificada ni por el 1º de eficacia, ni por la continuidad del servicio, y tampoco se cumple la exigencia de proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto. Como consecuencia de esta doctrina constitucional, la LPAP, afirma únicamente la inembargabilidad respecto de los bienes demaniales. Respecto a los restantes bienes, la Ley reduce la embargabilidad a un mínimo irrelevante, al prohibir a todos los Tribunales y autoridades administrativas dictar providencia de embargo o mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales - “cuando se encuentren materialmente afectados a un sº público o a una función pública; - cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados; - o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general”. A la vista de esta norma, puede decirse que ha quedado en bien poco los esfuerzos doctrinales del TC para quebrar la regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales, en orden a permitir que el patrimonio privado de los entes públicos pudieran ser objeto de embargo y ejecución para el pago de sus obligaciones en ejecución de sentencias. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 7 de 25 La crítica anterior puede extenderse, mutatis mutandis, a la calificación como bienes de domino público de los hidrocarburos y radicalizarse en relación a las rocas, también reguladas en la Ley de minas. Régimen similar se aplica a las aguas minero-medicinales y minero-industriales, previa autorización administrativa, corresponde su aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueño de la superficie. Las aguas terrestres están afectadas, además de a usos públicos, al fomento de la riqueza nacional y sus principales aprovechamientos. Las aguas compatibilizan esos usos privados con usos públicos y generales. E) Los montes públicos Los montes de titularidad pública, no obstante su exclusión de la legislación desamortizadora y de su regulación por ley especial, eran bienes del Estado o de los Entes locales, cuya gestión y administración solo originaban actos de pura gestión económica. La jurisprudencia había insistido en la inaplicación a esta propiedad de los rasgos propios del dominio público, en especial, la regla de imprescriptibilidad. Pero la realidad evidenció que la riqueza forestal no resultaba suficientemente protegida con los medios defensivos del régimen de la propiedad privada, razón por la que la Ley de Montes de 1957 arbitró medios de protección de los montes públicos catalogados más propios de o demanio que de propiedad privada, protección que potencia la vigente Ley de Montes. Asimismo, esta ley impone ahora el más prístino régimen de protección demanial: los montes del dominio público forestal son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad. F) El Dominio Público radioeléctrico Fruto del desarrollo tecnológico del s. XIX es el alumbramiento de una nueva categoría demanial, el dominio público radioeléctrico, que encajaría en la categoría de bienes afectados al fomento de la riqueza natural como las minas o las aguas. La Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones, califica de dominio público la “radioelectricidad”, cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control corresponde al Estado, de conformidad con la ley de contratos y acuerdos internacionales en los que España sea parte, atendiendo a la normativa aplicable en la UE y a las resoluciones y recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones y otros organismos internacionales. Asimismo, se incluyen dentro de la gestión, administración y control del espectro de frecuencias la utilización del dominio público radioeléctrico mediante redes de satélites. La gestión del dominio público radioeléctrico tiene por objeto el establecimiento de un marco jurídico que asegure unas condiciones armonizadas para su uso y que permita su disponibilidad y uso eficiente. A tales efectos, se distingue entre un uso común y un uso privativo. El otorgamiento del derecho al uso común del dominio público radioeléctrico revestirá la forma de autorización administrativa si se trata del espectro radioeléctrico para radioaficionados y otros sin contenido económico, como los de banda ciudadana, estableciéndose mediante reglamento el plazo de duración y condiciones... No se otorgarán derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico para su uso en autoprestación en los supuestos en que la demanda supere a la oferta. Los derechos de uso privativo del dominio público radioeléctrico se otorgan por concesión únicamente de los operadores , por plazos renovables en función de las disponibilidades y previsiones de la planificación de dicho dominio público. Los derechos de uso privativo sin limitación de número se otorgarán por un período que finalizará el 31 de diciembre del año natural en que cumplan su 5º año de vigencia, prorrogable por períodos de 5 años. Los derechos de uso privativo con limitación de número tendrán la duración prevista en los procedimientos de licitación que, en todo caso, será de un máximo de 20 años renovables. Los títulos habilitantes para el uso del dominio público radioeléctrico se otorgan por la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones, a través de la afectación demanial si se trata de una AP o, mediante autorización o concesión administrativa. III. Los bienes comunales. Entre los bienes de los Entes locales figura la categoría de bienes comunales, ajena al régimen patrimonial de los bienes del Estado y de las CCAA. La Ley de Régimen Local los incluía dentro de los bienes patrimoniales, asignando su titularidad al Municipio son bienes comunales los de dominio municipal, cuyo aprovechamiento y disfrute pertenece exclusivamente a los vecinos. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 10 de 25 La vigente Ley De Régimen Local distingue entre los bienes de uso y servicio público como bienes demaniales, de una parte y, los bienes patrimoniales de otra, añadiendo un tertium genus2, otra clase de bienes, los bienes comunales, categoría que la ley define en función de su aprovechamiento y disfrute: el aprovechamiento y disfrute de los bines comunales se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva y comunal” . La Ley de Montes los define como los pertenecientes a las entidades locales y en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos, calificándolos como de dominio público. Una de sus manifestaciones más típicas son los montes vecinales o parroquiales, bienes comunales aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares más cercanos a ellos. Sobre este tipo de bienes se impuso una línea jurisprudencial que calificó dichos aprovechamientos de comunidad de tipo germánico 3, con titularidad no del municipio, sino de los grupos de vecinos que los disfrutaban. Los montes vecinales son por definición legal, propiedades privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente por el CC, las cuestiones sobre propiedad se atribuyen, en general, a los Tribunales civiles. Sin embargo, los rasgos administrativos no han desaparecido de su régimen jurídico, siendo, como los bienes comunales, indivisibles, inalienables e imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a impuestos territoriales, todo lo cual es compatible con su aprovechamiento a través de contrataciones sobre los mismos. Pese a la declaración legal que pertenecen a las agrupaciones vecinales, en calidad de grupos sociales y no como entidades administrativas, toda la comunidad lleva ínsita un germen de administrativización, desprivatización, un régimen de Tudela administrativa a través de los Jurados de montes vecinales en mano común. Entre los rasgos en los que aflora el carácter público o administrativo de los montes vecinales, destaca la competencia de la admón. para su deslinde y amojonamiento y en la regulación sucesioria, pues en caso de extinción de la agrupación vecinal titular, la entidad local menor o, en su defecto, el municipio donde radique, regulará su disfrute y conservación en las condiciones establecidas en la Ley de Régimen Local. IV. Extensión de la demanialidad: los bienes muebles y los derechos reales demaniales. Tradicionalmente se ha entendido que el dominio público solo podía tener por objeto bienes inmuebles, sin embargo, la doctrina dominante entiende que las razones justificativas del régimen de protección demanial para los inmuebles de dominio público valen también para ciertos bienes muebles, como los documentos y archivos y las obras de arte de las colectividades públicas puestos a disposición del público o de un servicio público. Lo importante para la demanialidad de los bienes muebles es que se trate de bienes irreemplazables y no fungibles, como ocurre con los citados. En nuestro derecho, el criterio básico para definir la demanialidad es la afectación que se produce por el simple hecho de la adquisición de los elementos necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales. Por otra parte, la LP Histórico Español, sujeta a un régimen exorbitante de protección los bienes de carácter histórico, entre los que se incluyen numerosos bienes muebles, como las obras de arte propiedad de Entes públicos, régimen de protección exorbitante que se extiende incluso a bienes de propiedad particular. También tienen ese carácter de bienes demaniales las armas, así como los buques y aeronaves afectados a la defensa nacional y que en su régimen de utilización por las fuerzas Armadas disfrutan de una protección penal exorbitante, mediante la incriminación por la legislación penal militar de las conductas que los sustraen o dañan. El régimen demanial se extiende también a las cosas accesorias, siempre que constituyan el complemento accesorio indispensable. Las accesiones, como cosas que se unen o surgen unidas al bien demanial, pero que no participan en la función económica de este, no pueden disfrutar de la protección exorbitante de aquel (p.e. los frutos, flores, hierbas, leña... que producen los bienes demaniales). Otra cuestión es si la demanialidad se aplica únicamente al derecho de propiedad o dominio, derecho real pleno por antonomasia, o puede tener por objeto derechos reales limitados sobre cosas ajenas o privadas, dando lugar a la figura de los iura in re aliena o derechos reales demaniales. Tanto en los términos del CC, como en la Ley de Patrimonio, nuestro ordenamiento no excluye que derechos patrimoniales distintos de la propiedad puedan tener naturaleza demanial. La LP utiliza para definir el objeto de la demanialidad la De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 11 de 25 2 A mitad de camino entre dos cosas 3 Comunidad de mano común, frente a la comunidad romana o por cuotas. expresión de bienes y derechos, sin circunscribirlo a la propiedad, lo que parece admitir otros derechos limitados sobre las cosas, y no necesariamente el pleno derecho de propiedad (p.e. las servidumbres) V. Excurso doctrinal sobre la aplicación del concepto de propiedad a los bienes públicos. Podemos plantearnos si el demanio implica una verdadera propiedad o, por el contrario, es un simple espacio sobre el que las AP ejercen su soberanía o determinadas funciones públicas. Los primeros teóricos de la distinción entre el dominio público y privado de la Administración, consecuentes con la concepción de aquél como conjunto de bienes afectos al uso de todos, sostenían que estos eran insusceptibles (su insusceptibilidad) para ser objeto de propiedad. En concreto, se atribuye a Proudhon la paternidad de esta teoría, que recogiendo la tradición romana del bien de dominio público como res nullius y como res omnium communitatis que sólo reconoce una verdadera propiedad sobre los bienes patrimoniales, negándola a los de dominio público. Desde esta perspectiva, la afectación de los bienes demaniales al uso público, el uso por todos, se presenta como incompatible con el individualista y exclusivo que el derecho de la propiedad comporta, ostentando el Estado sobre éstos simples poderes de policía, guarda o vigilancia, que no comportan el uso exclusivo (que corresponde a todos), la percepción de frutos o rentas (que no producen normalmente) o el abuso o disponibilidad (pues son inalienables). Desde otra perspectiva, la escuela del servicio público, que había postulado la extensión del concepto de demanio a los bienes afectos a servicio público y, el criterio de la afectación como su criterio central, juzgará inútil calificar la relación de estos bienes con la admón. como relación de propiedad, considerando suficiente la noción de competencia para explicar sus facultades sobre ellos. Sin embargo la jurisprudencia francesa ha venido considerando al dominio público como una propiedad, y a la admón. como titular investido de facultades y poderes propios del derecho real de dominio (como por ejemplo la facultad de ejercitar en su defensa acciones reivindicatorias), lo que conduce a asumir conveniente asimilar el demanio a la propiedad, concepto útil para explicar la mayor parte de sus efectos jurídicos. A este resultado contribuirá Hauriou, que desmonta la explicación de la relación estatal con los bienes demaniales como relación de soberanía, destacando que ésta solo podía ser cierta desde una consideración global, para géneros completos de bienes de dominio público (carreteras, ríos, etc.), y que no era tan cierta para bienes concretos o partes de los mismos, que si podían ser objeto de apropiación por los particulares, como demuestra que existan bienes físicos pero de dominio privado (lagos, carreteras, etc.), dándose de forma relativa en los bienes demaniales elementos tradicionales de la propiedad como el uso o el fruto. Estas controversias tuvieron su reflejo en España y así Colmeiro recogiendo tesis proudhoniana, repudiadotas de la asimilación del demanio a la propiedad. Posteriormente Fernández de Velasco denunciará que considerar el dominio público como una verdadera propiedad, como recoge el CC, contradice la tradición de nuestro derecho y su recepción trae causa del Derecho francés. La LP de 1964 aludió a los bienes “propiedad del Estado que tienen consideración de demaniales”, expresión que la LPAP vigente sustituye por la menos problemática de titularidad. A juicio del profesor Parada, ninguna tesis resuelve satisfactoriamente la cuestión, si bien la tesis del dominio público como propiedad, sirve para: • Establecer un régimen de protección y seguridad jurídica (acceso a registros, acciones defensivas, etc.) perfectamente encajable aunque derogatorio por exorbitante en el concepto de propiedad, • Y que los particulares puedan plantear “cuestiones de propiedad” en los tribunales civiles cuando las suyas son desconocidas o invadidas so pretexto de su condición demanial que la Administración invoca, algo imposible si las AAPP fueran simples titulares de soberanía, funciones públicas o títulos de intervención, contra las que resultan inimaginables acciones en defensa de la propiedad. VI. Comienzo y cese de la demanialidad: Afectación y desafectación. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 12 de 25 Capítulo III. Utilización y protección del Dominio Público I. Deberes de conservación y clases de utilización del dominio público. Las formas o clases de utilización del dominio público dependen de las distintas clases de afectación a que puede estar sujeto, pues la afectación predetermina o enmarca las posibilidades de utilización de los bienes demaniales La primera regulación dogmática de las formas de uso del demanio se recogió en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, recogida por el vigente RD de 1986; según este, en la “utilización de los bienes de dominio público, cuando no se trata de una utilización directa por los servicios públicos de la propia admón. se considerará: 1. Uso común. El correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados y se estimará: 6. General, cuando no concurran circunstancias singulares. 7. Especial, si concurriesen circunstancias singulares por la peligrosidad, intensidad del uso u otros. 2. Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Admite las siguientes variedades. a) Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte. b) Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino Esta clasificación es una descripción de los usos del dominio por los particulares, pero no incluye la utilización directa de los bienes demaniales por la admón., como es propio de los bienes afectos a los servicios públicos que se rigen por las normas que disciplinan estos. En forma sustancialmente coincidente, la LP considera: 1. uso común el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide... 2. uso común especial, compatible con el anterior, cuando, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, obtención de una rentabilidad singular que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de este. 3. y uso privativo, el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados. La LP exige título habilitante para la utilización de los bienes de dominio público cuando exceda el uso común, en la misma medida que corresponde a todos los ciudadanos; el título habilitante consistirá en: • Una autorización cuando se trate de un aprovechamiento especial, o la ocupación se efectúe únicamente con instalaciones desmontables, si la duración del aprovechamiento o uso no excede de 4 años. • Por el contrario, requerirá concesión administrativa el otorgamiento de un uso privativo de los bienes de dominio público que determine su ocupación con obras o instalaciones fijas o mediante instalaciones desmontables o bienes muebles si la duración del aprovechamiento excede de 4 años. II. La utilización de los bienes afectados a los servicios públicos. ¿Quiénes pueden utilizar....? De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 15 de 25 Los bienes afectos a servicios públicos se usan, en principio por los propios órganos de la Administración. Se trata de una utilización instrumental, sin participación de otros sujetos y que no difiere del realizado por cualquier propietario particular sobre sus bienes (algo particularmente cierto cuando ese uso es verdaderamente exclusivo, p.e. uso por las Fuerzas Armadas de instalaciones militares). En otros casos, el uso directo por la admón. es necesariamente compatible con un uso restringido en favor de los administrados que se beneficien de las prestaciones del servicio al que los bienes están afectados, como en el caso de enseñanza o sanidad. En estos supuestos el uso por el público se realiza por intermedio de la organización del servicio, pero primando reglas propias de éste sobre las que se aplicarían a otro tipo de uso colectivo. La LPAP además de remitir a las normas propias del servicio al que están afectos los bienes el régimen de su utilización, contempla el caso frecuente de usos privativos por terceros de espacios en edificios administrativos del Patrimonio del Estado, para dar soporte a servicios dirigidos al personal destinado en ellos o público visitante (cafeterías, oficinas bancarias, etc). o para explotación marginal de espacios no necesarios para servicios administrativos. Esta ocupación no puede entorpecer el uso del inmueble por los servicios administrativos alojados en él y debe ampararse en la correspondiente autorización, concesión o contrato formalizado según la Ley de Contratos de las AP. Sin embargo, no reviste forma especial la autorización a favor de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas para organizar conferencias, seminarios, u otros eventos siempre que no interfiera su uso por los órganos administrativos que lo tuvieran afectado o adscrito, lo que podrá originar una contraprestación pecuniaria. III. El uso general. Los colindantes de las vías pecuarias. 1º de libertad en bienes de uso general. La utilización colectiva o uso común es la que tiene lugar por el público en general, indiscriminadamente y de forma anónima, sin necesidad de título alguno (vías públicas terrestres –carreteras, calles, plazas, paseos–, mar territorial y sus riberas y las riberas de los ríos y cursos de agua). Normalmente, la actividad de los particulares se traducirá en una actividad de circulación o en una situación de breve estacionamiento y, en ocasiones, aprovecharse de los frutos o productos de la dependencia demanial. El uso común general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad, que deben respetar los actos administrativos o disposiciones que se dicten sobre la utilización de estos bienes. El Rto. de Bienes de las Corp. Locales alude únicamente al p 1º de libertad. Dicho principio, que implica normalmente a los otros dos, se consagra en otros preceptos de leyes especiales como la de Costas o la de Aguas, que dispone que todos puedan, sin necesidad de autorización administrativa y de conformidad con leyes y reglamentos, usar las aguas superficiales mientras discurren por sus cauces naturales para beber, bañarse y otros usos domésticos, y abrevar ganado. En la actualidad, la regla de la libertad hay que entenderla relativizada por la preocupación del medio ambiente, no siempre compatible con la libertad y uso general sobre determinados bienes, a veces intensivos y contaminantes (p.e. automóviles), por lo que el uso común se convierte en un uso especial, ni libre ni gratuito. Diversa problemática se plantea en vías públicas destinadas a la circulación por las ventajas especiales que de éstas obtienen los propietarios ribereños o colindantes, como el derecho de acceso a los garajes de sus viviendas, que implica una prohibición del uso general de aparcamiento frente a éstas. Singularidad de tratamiento manifestado en la preferencia otorgada a los ribereños para acceder a la propiedad de aparcamientos públicos construidos en las proximidades o menor coste en aparcamientos vigilados por ejemplo. La cercanía a la vía pública puede ocasionar: • Derecho a indemnización por los daños ocasionados por obras públicas en la medida en que el daño exceda de los inconvenientes derivados de la vecindad o por perjuicios directos. • Indemnización cuando la desafectación origina la privación de una ventaja o prerrogativa importante (desafectación y cierre definitivo de una calle que impide todo acceso a los inmuebles) De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 16 de 25 IV. Excepciones al uso común general. Los usos comunes especiales. Los principios de libertad, gratuidad e igualdad, característicos del uso común general, no son siempre fáciles de garantizar. Por ello sufren múltiples excepciones que dan lugar a usos comunes especiales. En la categoría de usos comunes especiales entran los usos en que concurren circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad de uso o cualquier otra semejante y que puede ocasionar un exceso de uso sobre el uso correspondiente a todos o un menoscabo de éste. Usos comunes especiales se dan en el disfrute de derechos de pesca o caza, que, con carácter general, se reconocen sobre bienes demaniales a los ciudadanos. Estos derechos se condicionan a la obtención de licencia y prohibición en épocas de veda. Asimismo, la navegación con determinadas embarcaciones se condiciona a la posesión de ciertos conocimientos, sujetándose a previa licencia... El campo en que más patente se ha hecho la aplicación de este concepto de uso común especial es en el de la circulación automóvil. La peligrosidad ha justificado la exigencia de licencia o autorización especial de aptitud del propio sujeto de derecho (permiso de conducir) y otra de ausencia de defectos en los vehículos (permisos de circulación, ITV). En este caso ni la expedición ni la revocación de los permisos depende de la tolerancia o de la discrecionalidad administrativa, sino de circunstancias y causas legales y reglamentariamente determinadas. Otro aspecto de la circulación automovilística que puede transmutarse en especial, es el de los aparcamientos. El aparcamiento transitorio y episódico sobre vías públicas no pasa de ser un uso común general, pero su intensidad, es decir, la duración del mismo en razón de su escasez, puede determinar una limitación del tiempo o supeditarlo al pago de una tasa (zona azul), convirtiéndose en uso común especial, aunque sin sujeción a licencia. Pero cabe también que se convierta en privativo y abusivo cuando se perpetúa, lo que justifica las normas que permiten la retirada de vehículos presuntamente abandonados. Un uso común de mayor intensidad sobre las vías públicas, y por ello especial, es el de los servicios de transporte colectivo o individual (taxis). Los titulares de licencias de taxis hacen de la vía pública la sede de una explotación comercial. Por ello, amén de la consideración de sº público de esta actividad, el uso intensivo del demanio justifica las limitaciones y condiciones a que se sujetan y la necesidad de licencia. Con carácter general, la licencia para usos especiales se otorgará directamente, salvo que su número fuera limitado, en cuyo caso lo será por licitación, y si esto no es posible, pq todos los solicitantes reúnen las mismas condiciones, por sorteo. Estas licencias o autorizaciones no son transmisibles si: • se refieren a cualidades personales del sujeto. • aquéllas cuyo número está limitado. • el resto lo serán o no según lo prevean las Ordenanzas. Régimen básico de las autorizaciones La LPAP establece un régimen básico para estas autorizaciones, del que se exceptúan, las autorizaciones necesarias para ejecutar actividades vinculadas a un contrato administrativo (normalmente obra pública), dado que el contrato es título suficiente para legitimar la actividad y se atenderá a sus cláusulas. Fuera de este supuesto, el otorgamiento de autorización: • Tiene lugar a petición del interesado que reúna las características exigidas, salvo que el nº estuviese limitado, en cuyo caso será en régimen de concurrencia o, por sorteo, si no tuvieran que valorar circunstancias especiales. De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 17 de 25 Como la situación del concesionario es la propia de los titulares de un derecho real, puede defender su derecho frente a terceros por los modos y acciones propias del Dcho. civil, mientras que los conflictos entre la admón. y el concesionario tendrán carácter administrativo y, se sustanciarán ante la Jurisdicción CA. VI. Los aprovechamientos comunales La especialidad de los bienes comunales dentro de los bienes del municipio, configura otra forma de aprovechamiento, en este caso colectivo, circunscrito a la totalidad o parte de los vecinos del Municipio, a diferencia de los bienes públicos municipales (calles, plazas, etc), para cuyo uso se requiere ostentar la condición de vecino. Para evitar el abuso de la condición vecinal , solo empadronamiento, la Ley permite a “los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias y Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, ordenen el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera a los vecinos, que impongan, como condición previa para participar en los aprovechamientos forestales, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según la costumbre local, siempre que tales condiciones y la cuantía máxima de las suertes o lotes, sean fijadas en Ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano competente de la CA, previo dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de gobierno de aquella o, si no existiere, del Consejo de Estado”. El Texto Refundido precisa el ámbito subjetivo de la utilización de los bienes comunales, regulando la forma de los aprovechamientos en los siguientes términos: 1. El aprovechamiento se efectuará preferentemente en régimen de explotación colectiva o comunal, es decir, que participan todos los vecinos. 2. Cuando este aprovechamiento o disfrute fuera impracticable, regirá la costumbre u Ordenanza Local al respecto y, en su defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica. 3. Si fuere imposible, el órgano competente de la CA podrá autorizar su adjudicación en pública subasta, mediante precio, dando preferencia en igualdad de condiciones a los pastores que sean vecinos. El aprovechamiento comunal es condición indispensable para que el bien local mantenga esa condición, pues si los bienes comunales, por su naturaleza intrínseca u otras causas, no hubiesen sido objeto de disfrute de esta índole durante más de 10 años – aunque en alguno se hubiera producido acto aislado de aprovechamiento–, podrán ser desprovistos de su carácter comunal mediante acuerdo de la Entidad local respectiva. Este acuerdo requerirá, previa información pública, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y la posterior aprobación de la CA. VII. La protección del dominio público. Fundamento y clases de protección El dominio público –dp– está protegido frente a ataques o usurpaciones ilegítimas de terceros igual que los bienes privados. La cobertura penal y las normas que definen los tipos penales en defensa de la propiedad (robo, hurto, usurpación o alteración de lindes) funciona de la misma forma en ambos tipos de bines, sin perjuicio de que puedan darse tipos o circunstancias de agravación, o una legislación especialmente protectora con la previsión de penas muy graves para alguno de ellos (p.e. incriminación por la legislación penal militar de sustracciones o daños a las armas, buques... y otros bienes afectados a la defensa). De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 20 de 25 El dp puede también protegerse a través de las normas civiles que disciplinan la protección de los bienes privados. Su defensa puede actuarse a través de las acciones posesorias, declaratorias y reivindicatorias con que se protege la propiedad privada. Además, han surgido reglas y potestades administrativas de acción más directa y contundente: • Reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes de dp para ser objeto de propiedad privada: imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad • Remedidos ofensivos para recuperar el dominio público perdido o usurpado, como las facultades de deslinde, reintegro posesorio o reivindicación directa • Remedios represivos para castigar los atentados al dp, como la potestad sancionadora directa. • En este régimen proteccionista hay que situar también los efectos de ventaja que se desprenden de la inscripción de los bienes de la admón. en determinados registros o catálogos, y las presunciones posesorias favorables o en enervamiento de acciones posesorias de los particulares. La mayor parte de estos medios de protección exorbitantes no son aplicables en exclusiva a la protección del demanio, sino que constituyen el régimen jurídico básico de protección de todos los bienes de la admón., ya sean patrimoniales o demaniales. En el derecho comparado, el régimen exorbitante de protección se ciñe exclusivamente a los bienes demaniales, manteniendo la lógica y justificada distinción entre bienes de dp y bienes patrimoniales de la admón. VIII. L a I m p r e s c r i p t i b i l i d a d. Regla de aplicación de bienes dp: desafectación tácita o imprescriptibilidad? Supone que, frente a la posibilidad de la adquisición de la propiedad de los bienes privados ajenos por quién los posee durante un cierto tiempo 0 0 1 F(en caso de inmuebles, 10 ó 20 años con justo título y buena fe y, 30 años sin ninguna otra condición), los bienes de dp no pierden esa condición, ni la admón. su titularidad, cualquiera que fuere el tiempo de posesión por los particulares. • La regla de la imprescriptibilidad se recoge desde las Partidas; • En la actualidad, se encuentra implícita en el art. 1936 del CC, cuando se refiere a las cosas que están fuera del comercio de los hombres, lo que se ha entendido referido, entre otros, a los bienes de dp. • En términos más contundentes, el art.132 de la CE afirma que “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dp y de los comunales, inspirándose en los 1º de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y su desafectación”. • La legislación administrativa de Rég. local de 1955 recogió esta regla, que ha pasado a la vigente Ley de Bases de Reg. Local. Históricamente, frente a la imprescriptibilidad como regla general, se admitió la excepción de la prescripción inmemorial, es decir, la que operaba el transcurso de un tiempo extraordinario que se concretó en el plazo de 100 años. Esta posibilidad de prescripción, habría determinado a su vez, que en las concesiones sobre el dp se estableciera como plazo máximo de duración el límite temporal de 99 años. El instituto de la prescripción inmemorial no podría nunca invocarse por los particulares a favor de la ocupación de los bienes de domino público necesario (ríos, mar territorial...). Respecto de los bienes dp no necesario o accidental, se admitió la regla de la desafectación tácita, que posibilitaban, por falta durante un tiempo de la afectación del bien al servicio o uso público, su De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 21 de 25 conversión en bien de dominio privado de la admón., conversión sobre la que, a posteriori, operaría la prescripción por un particular. La desafectación tácita, fue admitida por el Rto. Bienes de las Corp. Locales de 1955 estableciendo el plazo de 25 años la falta de afectación del bien al uso o servicio público o comunal, para que se entendiera producida la transmutación en bien privado de la admón., a partir de aquí, podría empezar a contarse los plazos ordinarios de prescripción establecidos en el CC. A favor de las desafectaciones tácitas y, por consiguiente la prescriptibilidad se ha esgrimido su implícito reconocimiento por el art. 341 CC: los bienes de dp cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de defensa del territorio pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estado”. La regla de las desafectaciones tácitas no llegó a admitirse en la legislación del Estado y, en la actualidad, ni siquiera está recogida en el nuevo Reglamento de las Corporaciones Locales, ni en la LP en concordancia con la CE, que ha impuesto la imprescriptibilidad para los bienes de dominio público. A pesar de la eliminación de una regla en que apoyar las desafectaciones tácitas, un sector doctrinal insiste en que, en relación a los bienes afectos a servicios públicos “no hay ninguna objeción de principio que se oponga a la desafectación tácita y, más aún, que se entienda producida en el momento mismo en que la ocupación de tercero comienza. La razón es obvia, estamos en presencia de bienes que, sin cambio de su naturaleza, pueden pertenecer tanto al dominio público como al patrimonial de las entidades administrativas; solo mientras estén efectivamente sirviendo de soporte al sº público pueden ser considerados de aquella naturaleza jurídica” (Garrido). En cuanto a sus efectos, la regla de la imprescriptibilidad impide la pérdida a favor de un particular de la titularidad sobre el bien demanial, así como la sustracción de sus partes físicas o de parte de sus facultades jurídicas y, en consecuencia, tampoco pueden adquirirse por prescripción servidumbres sobre los bienes de dp, ni cualesquiera otros derechos de aprovechamiento (admitido por la ley de Aguas del 79 por prescripción de 20 años y, posteriormente derogado por la Ley de Aguas de 1985) Otro efecto importante de la regla de la imprescriptibilidad y que encuentra en ella su fundamento por tratarse de un complemento indispensable, es la imprescriptibilidad de la propia acción para exigir a los particulares la reparación o indemnización por los daños que han ocasionado a las dependencias de dp. Como última cuestión, podemos plantearnos si ¿la regla de la imprescriptibilidad defiende del dp contra las usurpaciones de los particulares o también frente a otros entes públicos? En este caso, se ha señalado que la prescriptibilidad es admisible sin alterar la afectación, dentro de los límites en que se admite la enajenación de los bienes demaniales entre Entidades públicas territoriales. IX. I n a l i e n a b i l i d a d e I m b a r g a b i l i d a d La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibición de venta de los bienes de la Corona sin autorización de las Cortes, establecida en función de proteger el patrimonio público, cuyo despilfarro repercutiría en el aumento de impuestos. Con la Rev. Francesa, fue admitida su enajenación y confundida la regla de la inalienabilidad con la de insusceptibilidad de algunos bienes de formar parte del dominio privado. Posteriormente, la antigua prohibición de venta de bienes reales sin consentimiento de las Cortes se tradujo en una exigencia de norma con rango de ley, para vender o hipotecar bienes o derechos del Estado de cualquier naturaleza. Pero esta regla no consagraba el 1º de inalienabilidad, sino la incompetencia del poder ejecutivo para vender bienes que superasen determinado valor. La vigente LP sitúa en el Mº de Hª la competencia para la enajenación de inmuebles estatales. Los bienes de las CCAA, según sus LP. La regla de la inalienabilidad de los bienes de dominio público es independiente del valor de los bienes, está por encima de estas limitaciones competenciales aplicables a los bienes patrimoniales y encuentra su fundamento en el carácter extracomercial del demanio, de que no se puede disponer mientras está afectado a un fin de utilidad pública. Actualmente no sería posible la venta de un bien de dp, debido a la declaración de inalienabilidad establecida en el art. 132 CE: “La ley regulará el régimen jurídico de los De los bienes de la Administración: Régimen Básico y dominio público Pág. 22 de 25
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