Anulación y Revocación de Actos Administrativos: Control y Revisión Interna, Apuntes de Derecho Administrativo

¡Descarga Anulación y Revocación de Actos Administrativos: Control y Revisión Interna y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity! LECCIÓN 10. LOS CONTROLES INTERNOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA LECCIÓN 10. LOS CONTROLES INTERNOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA José Luis Peñaranda Ramos Universidad Carlos III de Madrid Sumario: 10.1. La anulación y revocación de los actos administrativos. 10.2. La revisión de oficio. 10.3. El control interno ordinario en vía administrativa. Los recursos en vía administrativa: alzada, reposición y otras formas de control. 10.4. El recurso extraordinario de revisión. 10.1. LA ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS § 179. Examinada la invalidez de los actos administrativos en la lección precedente procede examinar en ésta los procedimientos mediante los que se puede revisar la conformidad a Derecho de los actos y declarar, en su caso, su invalidez o anulación. El control de la legalidad de la actuación administrativa no es más que una consecuencia del principio de legalidad y viene atribuido constitucionalmente, de modo ordinario, a los Jueces y Tribunales1. Pero junto a ese control existen en nuestro ordenamiento otros controles internos, no 1 Conforme al artículo 106.1 CE «Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». Planteamiento de los controles internos. 10.2. LA REVISIÓN DE OFICIO § 181. La revocación de un acto por razones de legalidad puede ser adoptada por la Administración, como se verá en el apartado siguiente, con ocasión de la estimación de un recurso administrativo interpuesto por los interesados. Pero en nuestro ordenamiento puede ser acordada también por la Administración sin necesidad de la interposición de un recurso, cuando la misma sea consciente de su ilegalidad. La solución dada a esta posibilidad por nuestro Derecho histórico variaba notablemente según que se tratara de actos desfavorables o de de gravamen, respecto de los que se admitía la libertad de revocación, o que fueran actos favorables o declarativos de derechos para los interesados. En tal caso, el principio de respeto a los derechos adquiridos privaba a la Administración de la potestad revocatoria conforme a la doctrina del Derecho Civil respecto de la vinculación a los actos propios (venire contra factum proprium non valet)4. Y a la Administración no le quedaba otra posibilidad que declarar lesivo dicho acto e impugnarlo, acto seguido, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en el llamado proceso de lesividad en el que la Administración ocupa excepcionalmente la posición de recurrente contra el acto que ella misma ha dictado. Este modelo, presente en los inicios del proceso contencioso-administrativo en 1845, se mantuvo vigente hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 4 «El panorama cambia cuando se trata de la revisión o anulación de los actos administrativos inválidos que han creado y reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran además en posesión y disfrute de los mismos. Reconocer que la Administración tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos supone reconocerle también la fuerza de extinguir por sí misma y de alterar aquellas situaciones posesorias, si el interesado se resiste a cumplir las consecuencias de dicho acto anulatorio. Implica, en definitiva, atribuir a la Administración una potestad cuasijudicial, una manifestación extrema del privilegio de decisión ejecutoria, privilegio que fue rechazado por el liberalismo judicialista del siglo XIX, obligando a la Administración a acudir al Juez para anular los actos declarativos de derechos a través de lo que se llamó el proceso de lesividad». R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo I, Parte General, Marcial Pons, 2008, pág. 193. Evolución de la revisión de oficio. 1958 que introdujo un conjunto de reglas tendentes a flexibilizar su rigor y admitir, en determinados casos (supuestos de nulidad de pleno derecho y de anulabilidad en los que concurriera ilegalidad manifiesta), la posibilidad de revisar sus propios actos siempre que no hubieran transcurrido cuatro años desde que se hubiera dictado el acto y concurriera un dictamen favorable del Consejo de Estado. La reforma de la LRJPAC operada en 1999 introdujo significativas modificaciones en ese modelo, pudiéndose distinguir conforme a la misma, que constituye nuestro derecho vigente, cuatro supuestos diferentes: a) la revisión de oficio de los actos y reglamentos nulos de pleno derecho; b) la revisión de los actos anulables declarativos de derechos mediante la vía exclusiva del recurso de lesividad; c) la revocación de los actos de gravamen; y d) la corrección de los errores materiales y aritméticos. Común en todo caso al ejercicio de las potestades de revisión es límite establecido en el artículo 106 de la LRJPAC, conforme al cual las facultades de revisión no podrán ser ejercitas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, lo que supone una llamada a la modulación del ejercicio de la potestad de revisión atendiendo a las circunstancias del caso concreto5. § 182. Conforme al artículo 102 de la LRJPAC las Administraciones Públicas podrán declarar de oficio la nulidad de los actos (apartado 1) o reglamentos (apartado 2). 5 Vgr. Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 1982, RJ 3616. Revisión de oficio. Pese al tratamiento común en dicho precepto, la regulación de la potestad de revisión de actos y reglamentos contiene, sin embargo, elementos comunes y rasgos diferenciados entre sí. La regulación de la revisión de actos y reglamentos comparte elementos comunes. En primer lugar, en ambos casos, la potestad de revisión procede en los supuestos de nulidad de pleno derecho contemplados en el artículo 62, apartados 1 y 2 LRJPAC, si bien la regulación de las causas de nulidad difiere en un caso y otro6. En segundo término, en los dos supuestos es necesario que la concurrencia de la causa de nulidad plena sea apreciada o dictaminada por el Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en su caso (dictamen favorable preceptivo y vinculante). Y, en tercer lugar, en coherencia con la naturaleza imprescriptible de la nulidad absoluta, la potestad de revisión de actos y reglamentos puede ser ejercitada de oficio «en cualquier momento», esto es, sin límite de plazo alguno. Pero también existen rasgos singulares o elementos diferenciadores en uno y otro caso. En primer lugar, el fundamento de la potestad de revisión es diferente en los actos y las disposiciones generales. Dado que el artículo 105.1 LRJPAC establece un principio general de libre revocación de los actos de gravamen, el procedimiento de revisión de oficio de los actos tiene sentido sólo para los favorables: es en relación con ellos que rige el principio de irrevocabilidad de los actos administrativos al que se aludió en el parágrafo anterior, motivo por el que su posible revisión debe contemplarse con todas las cautelas. Sin embargo, los reglamentos, en tanto que normas, son libremente revocables mediante su 6 Como se expuso en los § 165 y 166 de la Lección anterior la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos es la excepción, al poder determinarse tan solo en los supuestos enumerados taxativamente en el artículo 62.1 de la LRJPAC, en tanto que constituye la regla en el caso de las disposiciones generales, puesto que, conforme al apartado 2 de ese artículo «son nulas de pleno derecho las normas administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales». § 183. Aunque la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 estableció la posibilidad de revisar de oficio los actos anulables en determinados casos (cuando infringieran manifiestamente la Ley y siempre que no hubieren transcurrido cuatro años desde que fueron dictados), tal supuesto quedó suprimido con la reforma de la LRJPAC de 1999. Desde entonces, la Administración no puede revisar de oficio los actos favorables que sean meramente anulables conforme al artículo 63 de la LRJPAC: lo único que puede hacer es «declararlos lesivos para el interés público» a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo. La declaración de lesividad se configura así como un presupuesto procesal habilitante para que la Administración pueda recurrir sus propios actos. Es necesario que el acto resulte lesivo para el interés público, esto es, que resulte perjudicial para la Administración, si bien «desaparecida la exigencia del requisito de la doble lesión jurídica y económica, basta con que el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado lesivo y anulado»9. La declaración de lesividad ha de producirse como consecuencia de la tramitación de un procedimiento en el que ha de darse, en todo caso, vista y audiencia a los que aparezcan como interesados en relación con el acto que se quiere impugnar. Y la resolución del expediente ha de producirse dentro de un doble límite temporal: ha de iniciarse dentro de los cuatro años siguientes desde la fecha en que se dictó el acto administrativo y ha de terminarse en el plazo de 9 SSTS de 14 de marzo de 1980, RJ 1980\2190; de 22 de enero de 1998, RJ 1998\326; de 28 de febrero de 1994, RJ 1994\1465; de 23 de noviembre de 1995, RJ 1995\8343 y de 13 de mayo de 1998, RJ 1998\4315, entre otras. Declaración de lesividad. seis meses desde su iniciación produciéndose en caso contrario la caducidad del procedimiento (artículo 103.3 LRJPAC)10. § 184. El artículo 105.1 de la LRJPAC dispone que las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. Pero tal previsión, configurada como reverso del principio tradicional de irrevocabilidad de los actos favorables, debe ser convenientemente comprendida. No se trata con ello de habilitar a la Administración para poder desconocer las normas o dispensar de la vinculación a las mismas a personas concretas. Aunque el precepto hable de revocación de los actos se está haciendo referencia a razones de legalidad y no de mera oportunidad. Los actos revocables han de ser, en todo caso, contrarios al ordenamiento jurídico motivo por el cual dicho precepto dispone como límite de tal potestad de revocación el que la misma no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, y que no sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Cuestión diferente son los supuestos en los que la revocación se basa no en razones de legalidad, sino de oportunidad, en cuyo caso dicha revocación, aun siendo legalmente posible, puede provocar una lesión patrimonial que deber ser 10 Precisamente el carácter de presupuesto procesal de la declaración de lesividad determina que la misma no sea un acto susceptible de impugnación (SSTS de 13 de julio de 1984, de 16 de septiembre de 1988, de 21 de febrero de 1989 y 24 de septiembre de 1993, RJ 3906, 7052, 1288 y 6557, respectivamente). El proceso de lesividad es singular al adoptar la Administración autora del acto la posición de demandante en tanto que los titulares de derechos o intereses derivados del acto impugnado ocupan la posición de demandados. Dispone así el artículo 46.5 de la LJCA que el plazo para interponer el recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad, estableciendo el artículo 45.4 de dicho Cuerpo Legal que el recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada por la Administración con arreglo al artículo 56.1 acompañada del expediente administrativo del acto recurrido y de la declaración de lesividad. Revocación de actos de gravamen. resarcida por exigencia del principio de responsabilidad patrimonial consagrado en el artículo 106.2 CE. Por ese motivo el artículo 16.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de julio de 1955, dispone que la revocación de las licencias fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación comportara el resarcimiento de los daños y prejuicios que se causaren. § 185. Los actos administrativos como todos los actos jurídicos pueden incurrir en un error que justifique su revisión. El error, tanto de hecho, como de derecho, puede constituir un vicio de anulabilidad de los actos administrativos. Pero el artículo 105.2 de la LRJPAC establece un supuesto más limitado al regular la posibilidad de revisar los errores materiales o aritméticos, disponiendo que la Administración, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los particulares, pueda rectificar los errores materiales, aritméticos o de hecho, existentes en sus actos. Para evitar que tal potestad de mera rectificación pueda ser objeto de un uso fraudulento que introduzca revisiones de fondo o concepto, la jurisprudencia realizado una interpretación restrictiva de esta potestad. Ha de tratarse de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas o datos aritméticos, cuya apreciación resulte indiscutible sin necesidad de grandes razonamientos, por lo que su determinación no puede requerir un juicio valorativo o una calificación jurídica. Consiguientemente, el resultado del ejercicio de esta potestad de rectificación no puede traducirse en la anulación del acto, ni en la alteración fundamental de su sentido, que equivalga a uno nuevo adoptado sobre bases diferentes. Corrección de errores. Sin embargo, el uso de estas modalidades de reclamación alternativa ha sido escaso. Aunque no faltan ejemplos de tales previsiones (vgr. Comisiones de Reclamaciones del artículo 66 de la Ley Orgánica de Universidades; recursos especiales en materia de contratación respecto de actos de trámite a que se refieren los artículos 57 y 38 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007, reclamaciones contra decisiones de empresas o entidades a que se aplica la Ley 31/2007, de 30 de octubre de procedimientos de contratación en los sectores del agua, energía, transportes y los servicios postales), su alcance es limitado y su resolución no siempre se encomienda a órganos especializados con independencia funcional. Más importancia tienen por ello las denominadas reclamaciones económico-administrativas que constituyen la vía administrativa previa y obligada en materia tributaria (artículo 226 de la Ley General Tributaria) y cuya resolución se encomienda a los denominados Tribunales Económico- Administrativos, que aunque gozan de mayor independencia funcional, no tienen de tribunales más que el nombre, puesto que son verdaderos órganos administrativos cuyas resoluciones son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa12. Finalmente, por lo que se refiere a la utilización de los medios arbitrales y de conciliación, los límites a las posibilidades de transacción, la rigidez del principio de legalidad y la escasa experiencia, han llevado a configurarlos no tanto como medios alternativos a los recursos, como instrumentos complementarios de resolución de conflictos13. 12 Conforme al art. 107.4 de la LRJPAC, las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica (Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria). 13 Cfr. M. SÁNCHEZ MORÓN, Derecho Administrativo, Parte General, 4ª ed., 2008, págs. 832-835. Las reclamaciones previas a la vía civil y laboral. § 188. Mención aparte merecen las reclamaciones previas a la vía civil y laboral, que pese a no configurarse como verdaderos recursos, constituyen también requisitos para acudir a la vía jurisdiccional. Dispone en tal sentido el artículo 120 LRJPAC que «la reclamación en vía administrativa es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública» (debiéndose entender por tales las Administraciones territoriales, los entes instrumentales integrados en la Administración institucional, pero no las entidades con forma jurídico privada cuyo funcionamiento resulta ajeno al Derecho Administrativo)14. Las reclamaciones producen respecto de los procesos un triple efecto: impeditivo (en tanto que no sea resuelta o pueda entenderse desestimada por silencio no cabe deducir la pretensión ante la jurisdicción correspondiente, conforme al art. 121.1 LRJPAC); condicionante de las pretensiones (conforme al art. 72.1 del TR de la LPL en el proceso no podrán introducir las partes variaciones sustanciales de tiempo, cantidades o conceptos respecto de los formulados en la reclamación previa y en la contestación a la misma); e interruptivo de los plazos de prescripción o caducidad de las acciones (conforme al art. 121.2 LRJPAC, planteada la reclamación previa se interrumpirán los plazos para el ejercicio de acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo). Sin embargo, a diferencia de los recursos administrativos y, sin perjuicio de su carácter obligatorio, la jurisprudencia ha declarado que las reclamaciones 14 El artículo 79 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral declara que la reclamación no es exigible en los procesos relativos a disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnación de convenios colectivos, los de impugnación de estatutos de sindicatos o de su modificación, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial. En el ámbito del proceso civil, las exclusiones afectan a los procesos interdictales, a los supuestos de vía de hecho, así como a los procesos especiales de protección de los derechos fundamentales. previas son requisitos procesales subsanables partiendo de su equiparación con el acto de conciliación en materia civil, de carácter meramente facultativo. § 188. El recurso de alzada es un recurso jerárquico mediante el que el órgano superior puede corregir la actuación del inferior. Es el recurso común en la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas en las que concurre una estructura jerárquica que lo justifica. No tiene tanto sentido, sin embargo, como recurso administrativo único contra los actos de los entes locales, puesto que al producirse la mayoría de sus resoluciones como decisiones del Alcalde o del Pleno del Ayuntamiento, no tiene posibilidades de aplicación en muchos municipios. El recurso es obligatorio respecto de los actos o resoluciones que no ponen fin a la vía administrativa. Y conforme al artículo 109 de la LRJPAC ponen fin a la vía administrativa los dictados por órganos que carecen de superior jerárquico al que recurrir, las resoluciones de los recursos de alzada o de los procedimientos de impugnación del artículo 107.2 de la LRJPAC y las demás resoluciones de los órganos administrativos cuando una disposición leal o reglamentaria así lo establezca (art. 109 LRJPAC)15. El recurso de alzada se interpone ante el órgano que dictó el acto que se impugna (que deberá remitirlo al competente para resolverlo en el plazo de diez días con su informe y una copia completa del expediente) o ante el competente 15 En el ámbito de la Administración del Estado ponen fin a la vía administrativa los actos del Gobierno y de sus miembros; de los Ministros y Secretarios de Estado; de Subsecretarios, Secretarios Generales y Directores Generales en materia de personal, así como los de los máximos órganos de dirección de los organismos Públicos (Disposición Adicional 15ª de la LOFAGE). Las leyes de las Comunidades Autónomas regulan tales supuestos de modo análogo. Y en el ámbito de la Administración Local, ponen también fin a la vía administrativa los actos dictados por el Pleno, los Alcaldes o Presidentes de las Corporaciones y las Comisiones de Gobierno, así como los dictados por autoridades y órganos inferiores cuando resuelvan por delegación de los anteriores (art. 52.2 LBRL). El recurso de alzada. llamamiento al procedimiento de los terceros titulares de derechos e intereses legítimos que pudieran resultar afectados por la resolución que se dicte, a los que habrá de darse audiencia si comparecieren en el procedimiento (art. 112.2 LRJPAC). Finalmente el artículo 113 LRJPAC dispone que la resolución del recurso estime en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. Si se apreciara la concurrencia de un vicio de forma de carácter esencial, no susceptible de convalidación. La resolución del recurso ordenará anular la resolución impugnada y la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido para que se proceda a su subsanación. El apartado 3 consagra, por último, los principios de congruencia y de prohibición de reformatio in peius ya recogidos en el artículo 89 LRJPAC. Conforme al primero, el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados, sin perjuicio de oírles previamente en este caso y resolver de modo congruente a lo pedido por el recurrente. Conforme al segundo, en ningún caso pueda agravarse la situación inicial del mismo como consecuencia de la resolución del recurso. 10.4. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN § 192. El recurso de revisión es un recurso extraordinario que cabe interponer ante el órgano que dictó el acto objeto de revisión contra actos firmes en vía administrativa, esto es cuando hubieran devenido inatacables por no haberse interpuesto contra los mismos los recursos administrativos ordinarios en tiempo hábil, o habiéndolo hecho no se recurrió en plazo en la vía jurisdiccional su desestimación. El recurso extraordinario de revisión. El recurso de revisión es extraordinario porque únicamente procede cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: a) Que al dictarse el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. No se exige ya, como hacía el art. 127 de la LPA de 1958, que el error sea manifiesto). b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error en la resolución recurrida. Tampoco se exige ya que los documentos fueran ignorados al dictarse la resolución, pero la jurisprudencia viene negando la condición de documento “nuevo” al que ha sido promovido por el recurrente (vgr. mediante la solicitud de una certificación). c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a la resolución. d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme. El plazo para la interposición del recurso será de cuatro años desde la fecha de la notificación de la resolución impugnada en el primer supuesto y de tres meses en los demás desde el conocimiento de los documentos o dese que ganó firmeza la resolución judicial. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso, sin que se hubiera dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso- administrativa (art. 119 LRJPAC). Por último, el artículo 119.1 LRJPAC contiene una previsión equivalente a la establecida en el artículo 102.3 LRJPAC para los supuestos de revisión de oficio, al disponer que el órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas, o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. NORMATIVA DE REFERENCIA: - Constitución Española. - Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. - Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.